España frente al incumplimiento del PEC: ¿una sanción justificada o injustificada?

22/07/2016

El pasado día 7 la Comisión Europea dictaminó que España no ha tomado todas las medidas necesarias para reducir el déficit público hasta los niveles acordados y fijados como objetivo, abriéndose así la vía a una posible multa que podría alcanzar los 2.200 millones de euros, el 0,2% del PIB nacional, al tiempo que se podría suspender la recepción de parte de los fondos estructurales que actualmente España recibe de Europa.

El motivo de esta posible multa no es otro que el incumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), cuyo origen se sitúa en 1997 cuando, ante la puesta en marcha la tercera fase del Tratado de Maastricht y la llegada inminente de una Unión Monetaria en la que los Estados miembros compartirían una moneda común, los países europeos, encabezados por Alemania y Francia, plantearon la necesidad de contar con una cuentas públicas saneadas que no pusieran en peligro las medidas adoptadas por la autoridad monetaria, que reforzaran la estabilidad de precios y que impulsaran el crecimiento sostenible y la creación de empleo. En definitiva, se veía como algo imprescindible evitar la aplicación de posibles políticas fiscales laxas por parte de los países.

Pero, ¿qué hacía suponer que se aplicarían políticas fiscales laxas? En primer lugar, la visión que lleva a muchos ciudadanos a sobrevalorar los beneficios del gasto público frente a los costes futuros de unos mayores impuestos con los que sufragar la devolución del principal y los intereses de la deuda emitida. En segundo lugar, la afición de nuestros políticos a sentirse imprescindibles y gastar en obras, a veces innecesarias, sin considerar las consecuencias que esto tendrá para la sociedad. Finalmente, la sensación que puede tener un Gobierno de que en una Unión Monetaria los efectos adversos de una política fiscal laxa se diluyen en el conjunto.

Tal y como se planteó inicialmente, el PEC resultaba sencillo de aplicar, si bien el hecho de que entre los primeros países en incumplir la regla fiscal se encontrasen precisamente sus impulsores, Francia y Alemania –a los que no se les aplicó sanción alguna pese a sí haberse hecho con Portugal poco antes–, y el que su sencillez dejase la puerta abierta a precisiones técnicas, reinterpretaciones e incluso a una ingeniería contable –que fue utilizada entre otros por España, Francia y Austria–, obligó a las autoridades europeas a adoptar ciertas reformas que se han ido sucediendo en el tiempo buscando siempre garantizar la credibilidad del Pacto. Así, desde la aparición de la moneda única sólo tres países –Luxemburgo, Estonia y Suecia– han logrado satisfacer en todo momento las reglas fiscales (debe señalarse que de estos tres países uno no ha adoptado el euro, y otro, Estonia, lo adoptó hace sólo cinco años, en 2011).

Aunque no pretendemos revisar el PEC ni los incumplimientos por parte de los países, sí que creemos necesario señalar que a lo largo de los años se han tenido que adoptar diferentes reformas con las que se ha pretendido: (a) corregir el aspecto procíclico que suele presentar la política fiscal, (b) prestar más atención a la evolución de la deuda pública y no sólo al déficit, y (c) no frenar ni la inversión ni la aplicación de ciertas reformas que pese a sus elevados costes inmediatos resultan fundamentales en el largo plazo, tal es el caso de los gastos en I+D+i o la reforma del sistema de pensiones, especialmente en un ambiente de progresivo envejecimiento demográfico[1]. Tras todas las mejoras llevadas a cabo, el PEC quedó sustentado en cuatro pilares:

  1. El déficit de las Administraciones Públicas, en porcentaje del PIB, debe ser inferior al 3%.
  2. El ratio deuda pública/PIB no debe superar el 60%, y en el caso de exceder dicho nivel debe ir reduciéndose a un ritmo satisfactorio.
  3. Se establecen objetivos a medio plazo en términos de déficit estructural, así como una senda de ajuste hacia los mismos en caso de no satisfacer los niveles fijados.
  4. El crecimiento del gasto público debe ajustarse a los ingresos extraordinarios.

Además, el PEC cuenta con dos procedimientos, uno preventivo, que fija objetivos a medio plazo específicos para cada país en lugar de unos generales para todos; así como otro correctivo, también denominado procedimiento de déficit excesivo, y que entra en funcionamiento cuando se observa un incumplimiento.

Si nos preguntamos por la situación de España frente al cumplimiento del PEC a lo largo de los últimos años debemos señalar, como se muestra en el Gráfico 1, que el inicio de la crisis marca un antes y un después. De hecho, durante el periodo de expansión España logró sanear sus cuentas y alcanzar incluso saldos presupuestarios positivos que se acompañaron de una constante reducción de la deuda pública. Sin embargo, la llegada de la crisis provocó un cambio absoluto en esta tendencia y el déficit llegó a alcanzar niveles de dos cifras (11% en 2009).

Gráfico 1.- Evolución del saldo presupuestario y la deuda pública en España
(Datos en porcentaje del PIB)

Fuente: Eurostat (2016)

A partir de entonces, España, instada por Europa, empezó a adoptar medidas correctoras si no de la deuda, sí al menos del déficit. ¿Qué ha ocurrido entonces para que la Comisión haya dado luz verde al ECOFIN para imponer una sanción a España? La respuesta no es otra que el incumplimiento de los objetivos de ajuste presupuestario que Bruselas le fijó a España. El 21 de junio de 2013, dada la intensidad de la crisis económica que todavía atravesaba nuestro país y los esfuerzos que se estaban haciendo para reducir el déficit, el Consejo decidió ampliar el plazo para la corrección del déficit excesivo hasta 2016. Así mismo, y de acuerdo a las recomendaciones del Consejo, se propusieron medidas eficaces para facilitar el cumplimiento de los objetivos parciales establecidos en términos de déficit. En concreto, reforzar la transparencia –creando para ello una autoridad fiscal independiente que asesorara y supervisara el cumplimiento de objetivos fiscales–, tomar medidas concretas para frenar el aumento del déficit estructural de la Seguridad Social y hacer mayor hincapié en las reformas estructurales de acuerdo con las recomendaciones del Consejo (véase Comisión Europea, 2016a y 2016b).

Y aunque en los dos primeros años España parecía ir por la senda correcta, lo cierto es que las reformas impositivas, la creciente tendencia al envejecimiento demográfico, la devolución de la paga extra de Navidad a los funcionarios y la inflación excesivamente baja e incluso negativa en algunos periodos no han favorecido la satisfacción de los objetivos comprometidos. Por estos motivos, Europa ha considerado insuficientes los esfuerzos del Gobierno español, que si ha logrado reducir el déficit ha sido por la recuperación del ciclo económico y por los efectos positivos de los estabilizadores automáticos, así como por la menor presión de los intereses y las prestaciones por desempleo. La relajación del esfuerzo fiscal y el hecho de que siga existiendo un déficit estructural, pese a los efectos positivos de las medidas liberalizadoras adoptadas, hacen que Bruselas vea difícil que España logre los objetivos en el 2016 o 2017 (véase Servicio de Estudios BBVA, 2016). Las previsiones del Banco de España muestran que no será hasta el 2018 cuando nuestro país logra situar el déficit por debajo del 3% (véase Tabla 1).

Fuente: Elaboración propia con datos Banco de España (2016) y Ministerio de Economía y Hacienda (2016)

Desde que el 7 de julio la Comisión tomó su decisión, se abrió un calendario que no finalizará hasta el próximo día 27 de julio. El pasado martes 12 de julio el ECOFIN dio el siguiente paso al activar el proceso formal para sancionar a nuestro país. Ratificó el fallo de la Comisión al considerar que España no había tomado las medidas necesarias para corregir el déficit excesivo, y dispuso la necesidad de tomar medidas adicionales para acelerar el acercamiento del déficit al 3%. Dichas medidas debían explicitarse en un plazo no superior a diez días.
Fuente: Elaboración propia con datos Banco de España (2016) y Ministerio de Economía y Hacienda (2016)

¿Qué medidas plantea España?

Entre las medidas presentadas por el Gobierno destacan las siguientes. En primer lugar, aumentar la lucha contra el fraude fiscal, lo que según estimaciones del propio Gobierno podría permitir recaudar unos 1.500 millones de euros adicionales. En segundo lugar, introducir un tipo mínimo en los pagos a cuenta del Impuesto de Sociedades. Esta medida, que existió en años precedentes, se pretende recuperar con un tipo ligeramente más alto. Además, en la medida en que los pagos a cuenta recaen sobre el beneficio contable en lugar de sobre el fiscal, se incrementaría la recaudación inicial recayendo este mayor peso sobre las grandes empresas que son las que suelen tener mayores beneficios contables. La tercera fuente de ingresos descansa en la caída de tipos, y consecuentemente en la menor carga de la deuda, lo que permitirá reducir el gasto público en unos 1.000 millones de euros. La cuarta también se apoya en la reducción de gastos, al proponer el cierre de los presupuestos en el mes de julio, lo que evitaría incrementar los gastos en lo que queda de año.

De todas estas medidas, quizás la más controvertida es la del Impuesto de Sociedades, primero, porque al no elevarse el impuesto lo único que se hace es anticipar la recaudación, pero no incrementarla. Segundo, porque quienes soportan el coste de cumplir con Bruselas son las empresas que podrían terminar repercutiendo el efecto en precios o en salarios. Y una vez presentadas formalmente las propuestas solo quedará esperar a la decisión definitiva que adopte la Comisión el día 27 de julio.

¿Qué es lo más probable?

Aunque resulta casi imposible anticipar la decisión final sobre la sanción a nuestro país, es probable que finalmente se tengan en cuenta los antecedentes sancionadores del PEC –prácticamente inexistentes pese al elevado número de incumplimientos–, la situación política de nuestro país –que se vería agravada con la aplicación de una sanción– e incluso los esfuerzos realizados al conseguir reducir el déficit en 5,3 puntos porcentuales entre 2012 y 2015. Si a estos hechos unimos una adecuada propuesta de reformas adicionales que trasladen a Europa el interés por cumplir con la disciplina fiscal, indispensable en la Unión Monetaria –especialmente cuando la viabilidad de Europa se encuentra en entredicho a causa del Brexit y la inestabilidad de los bancos italianos–, es más que probable que la sanción se vea muy reducida y pueda incluso llegar a ser cero.

Bibliografía

- Comisión Europea (2016a), “Recomendación de la Comisión de 9 de marzo de 2016 relativa a las medidas que debe adoptar España para garantizar una corrección oportuna de su déficit excesivo”, Documento C (2016) 5200 final de la Comisión Europea.
- Comisión Europea (2016b), “Recomendación de decisión al Consejo del 7 de julio de 2016 por la que se establece que España no ha tomado medidas eficaces para seguir la Recomendación del Consejo de 21 de junio de 2013”, Documento COM (2016) 294 final de la Comisión Europea.
- Dasí González, Mª. R. (2011), “El Pacto de Estabilidad y Crecimiento ante la crisis. Determinación y seguimiento del déficit público de los Estados miembros de la Unión Europea”, Revista Española de Control Externo, vol 13, nº 39, Ed. Tribunal de Cuentas, pp 65-104.
- García Pérez, P, y Gordo, E. (2016), “Los mecanismos de supervisión presupuestaria de la UEM”, Boletín Económico del Banco de España, marzo 2016, Ed. Banco de España, pp 47-60.
- García-Legaz, J. (2005), “La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento”, Cuadernos de Pensamiento Político, nº 4, Ed. Fundación FAES, pp 79-96.
- Ministerio de Economía y Hacienda (2016)Plan presupuestario 2016: Reino de España, Ed. Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid.
- Servicio de Estudios BBVA (2016), “La recuperación favorecerá el ajuste fiscal, pero habrá de intensificarse el control del gasto”, Situación España, 2º trimestre 2016, Ed. BBVA, pp 28-33.


[1] Para una revisión detallada de las reformas adoptadas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento puede consultarse, entre otros, los trabajos de García-Legaz (2005), Dasí González (2011) y García Perea y Gordo (2016).