Grupo de análisis FAES El 155: una solución política… constitucionalmente adecuada

06/02/2019

“En ocasiones, parece olvidarse que la Constitución es la norma jurídicamente suprema porque expresa la voluntad política soberana. Dicho en otras palabras, la supremacía jurídica de la Constitución no es sino la traducción al mundo del Derecho del principio político de la soberanía popular, única fuente de legitimación del poder conforme al principio democrático. En expresión de Javier Pérez Royo, la Constitución es el punto de intersección entre la Política (que la crea) y el Derecho (que en ella encuentra su último fundamento de validez).

Pues bien, pocos artículos de la Constitución son tan reveladores de esa específica naturaleza política como el 155. Un precepto que, hasta hace poco más de un año, era casi un perfecto desconocido no solo para la opinión pública española sino, incluso, para gran parte de los estudiosos del Derecho Público y Constitucional de nuestro país. Solo algunos expertos habían dedicado atención a comentarlo, analizando sobre todo su significación y sus antecedentes, subrayando normalmente su similitud –pese a algunas diferencias– con el mecanismo incluido en la Norma fundamental alemana.

En ese contexto, como es natural, la mera posibilidad de su utilización por primera vez suscitó debates previos sobre casi todos sus aspectos, incluyendo su alcance y posibles límites: como si fuera una zona de arenas movedizas, entrar parece sencillo… pero no es fácil predecir si se va a salir y en qué condiciones. Posteriormente, su aplicación en Cataluña permitió observar sus efectos en la práctica, abriendo al mismo tiempo la vía para que el Tribunal Constitucional, en el estricto cumplimiento de su función de intérprete supremo de la Carta Magna y garante de su vigencia, pueda entrar a analizarlo. En efecto, en tanto existen recursos de inconstitucionalidad pendientes, el Tribunal habrá de pronunciarse no solo sobre el instrumento, en abstracto; sino también sobre su utilización concreta en el presente caso, lo que sin duda permitirá precisar más las posibilidades y condiciones de aplicación del mismo.

En todo caso, y en tanto el Alto Tribunal resuelve los citados recursos, la reflexión sobre estos puntos puede contribuir al debate jurídico-constitucional, en particular; y al político, en general.

Así, en este momento, resulta obvio que el mecanismo previsto en el artículo 155 subraya precisamente la primacía de “lo político” cuando el Derecho se ve enfrentado a sus límites. Si el Derecho, como orden normativo, se caracteriza siempre por descansar, en última instancia, sobre la capacidad coactiva del Estado, este precepto (que, en esa lógica, define un “mecanismo de coacción federal”, habitual en los Estados compuestos) acoge (jurídicamente) una apelación a la voluntad política suprema de la Nación. De este modo (y dando así la razón, paradójicamente, a quienes defienden la necesidad de una “solución política” frente al incumplimiento del ordenamiento jurídico vigente en Cataluña por parte de las autoridades de esa Comunidad Autónoma), el 155 se configura como la solución política constitucionalmente adecuada, expresamente prevista por el constituyente frente a ciertas amenazas al ordenamiento, que también se definen políticamente… precisamente porque cuestionan los límites del mismo.

De este modo, la Constitución prevé este mecanismo como última ratio para afrontar un conflicto esencialmente político, que se puede concebir como el descarnado enfrentamiento entre la soberanía (nacional, del artículo 1.2; e inclusiva por tanto de la voluntad de los catalanes) y la autonomía (de nacionalidades y regiones, artículo 2). Cuando las vías de “control [ordinario] de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas” (previstas en el artículo 153) se revelan como inútiles o insuficientes, el 155 introduce este otro procedimiento, cuya naturaleza política se expresa en prácticamente todos sus elementos característicos. 

1. Solo resulta aplicable en un conflicto entre dos sujetos políticos definidos por la Constitución: el Estado, de una parte; y una Comunidad Autónoma (o, por mejor decir, sus autoridades), de otra.

2. El supuesto habilitante para su utilización no es –como a veces se ha pretendido resaltar– el simple incumplimiento de obligaciones legales o constitucionales, por graves que sean. Por el contrario, se trata de un incumplimiento políticamente “cualificado”, por su naturaleza extraordinaria y grave, según resulta de su literalidad. 

  • En efecto, es obvio que la genérica referencia constitucional a un incumplimiento de “las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan” ha de completarse, a contrario con la exclusión de todos aquellos incumplimientos (o conflictos) “ordinarios”, reconducibles a los mecanismos de control del 153. Se trata, pues, de conflictos “extraordinarios” por su naturaleza. 
  • El otro supuesto, menos concreto, alude a actuaciones “que atente[n] gravemente al interés general de España”; se trata de un supuesto, ciertamente, alternativo, pero al mismo nivel (“a” o “b”) que el anterior; de lo que se desprende que la gravedad ha de ser común a ambos.

3. El procedimiento constitucionalmente previsto deja en manos de sujetos exclusivamente políticos (excluyendo cualquier control jurídico previo) la apreciación de la concurrencia del supuesto de hecho, la decisión sobre la aplicación del mecanismo, y la definición de su contenido: en un primer momento, el Gobierno de la Nación ha de requerir una rectificación al presidente de la Comunidad Autónoma concernida. Solo “en el caso de no ser atendido” dicho requerimiento, el Gobierno, “con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general”.

En definitiva, el artículo 155 introduce en el corazón mismo del 'Estado de las Autonomías' un mecanismo de solución política (i.e., fundada en la voluntad política del pueblo) al conflicto jurídico y político y que nada tiene que ver con el 'conflicto' con el que el independentismo busca legitimar la ruptura del orden constitucional. El conflicto al que el artículo 155 pone remedio es el que se suscita cuando las autoridades de una Comunidad Autónoma exceden su poder (constitucionalmente limitado por decisión política expresa del constituyente) y faltan a la lealtad inherente al principio político y constitucional de solidaridad (STC 64/1990); en suma, cuando desconocen esos límites de su poder y pretenden afirmarse como poder políticamente soberano”.

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