El art. 155 y la doctrina del Constitucional La respuesta democrática del Estado frente a la secesión

17/07/2019

Enrique Arnaldo Alcubilla es catedrático de Derecho Constitucional (Universidad Rey Juan Carlos de Madrid)


El Tribunal Constitucional ha avalado las medidas aprobadas por el Senado, a propuesta del Gobierno, al amparo del art. 155 CE., y lo ha hecho en las sentencias 89 y 90/2019, de 2 de julio, que resuelven los recursos de inconstitucionalidad –con argumentos coincidentes interpuestos por 50 diputados de Unidos Podemos y por el Parlamento de Cataluña. Se excluye lógicamente de la consideración del TC la aplicación de las medidas, pues el objeto es únicamente si el acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017, que tiene “fuerza de ley”, es conforme con las previsiones del art. 155 tanto procedimentalmente como en las medidas que contiene.

El Tribunal sienta doctrina general sobre el art. 155

a) Es una modalidad de control de la actividad de los órganos de las CC.AA. de carácter extraordinario para afrontar incumplimientos constitucionales extremadamente agravados;

b) No es un control de naturaleza competencial, sino que consiste en el uso de la “coerción estatal” que faculta al Estado para la injerencia en la autonomía de las CC.AA. para conseguir los fines para los que la CE autoriza dicha injerencia;

c) En su virtud el Estado, como consecuencia del principio de unidad y de supremacía del interés de la Nación, se coloca en una posición de superioridad respecto de las CC.AA. Y es que el derecho a la autonomía solo tiene su pleno sentido dentro del principio de unidad;

d) Habilita al Estado, en virtud de su posición de superioridad, tras constatar la no atención al previo requerimiento formulado para constreñir o limitar la autonomía en circunstancias críticas para “remediar la conducta de una CC.AA., manifestada mediante actos o disposiciones formales o resultante de comportamientos fácticos, en la que pone de manifiesto la grave alteración jurídica e institucional a parte del territorio nacional”, ante el menosprecio ostensible a la fuerza de obligar de la Constitución y al deber de lealtad constitucional que a todos obliga;

e) No es un fin en sí mismo, sino un instrumento para garantizar la validez y eficacia de la Constitución. Su fin es restablecer el orden constitucional y el normal funcionamiento institucional, y al mismo deben responder las “medidas necesarias” que se aprueben;

f) No faculta para la suspensión permanente o indefinida de la autonomía ni la supresión institucional de la CC.AA., pues la intervención coercitiva está al servicio de la reconducción de la autonomía al marco constitucional estatutario y legal;

g) Es un “último recurso” de modo que no cabe acudir al mismo para reparar cualquier contravención, material, competencial, sino sólo puede emprenderse cuando los controles generales, jurisdiccionales o no, hayan sido insuficientes, o se prevea fundadamente que por la actitud renuente de las autoridades autonómicas vayan a serlo o por la entidad del ilícito;

h) El artículo 155 no permite una constricción indefinida de la autonomía: ha de tener un límite temporal bien expresamente determinado, bien –como es más probable– determinable, y ello sin perjuicio, llegado el caso, de la posibilidad de prorrogar o renovar las concretas medidas, previa solicitud del Gobierno en aprobación del Senado.

Por lo que se refería a las “medidas” que puede contender el acuerdo, con “fuerza de ley” de aplicación del art. 155 sujeto a las condiciones que fija el TC, las sentencias concluyen que:

a) Las medidas no tienen por qué ser anticipadas por el Gobierno en el requerimiento dirigido al Presidente de la CC.AA.;

b) No hay un numerus clausus ni están tasadas las medidas de coerción estatal. Ha de permanecer abierta para “llegar a hacer frente a cualesquiera manifestaciones de un poder autonómico desviado de su ejercicio”. No se exige que sean autoaplicativas, es decir, que no requieran de ulteriores disposiciones o actos de aplicación;

c) Las medidas serán las “necesarias” que apruebe el Senado en función de la gravedad del incumplimiento o del atentado al interés general, es decir, la CE permite un amplio “margen de necesaria discrecionalidad”, pues la flexibilidad que permite el art. 155 no excluye las que a priori pueden considerarse más graves, como es por ejemplo la disolución de la Cámara;

d) En ningún caso puede interpretarse el artículo 155 en el sentido de que las medidas se limiten a la imposición de “obligaciones de hacer” por la CC.AA.;

e) No han de confundirse las “medidas” con las instrucciones que el Gobierno dirige a las autoridades autonómicas al amparo del art. 155.2, y que son un excepcional instrumento jerárquico para que el Gobierno consiga ejecutar las medidas;

f) Entre las “medidas necesarias” se encuentran las de sustitución de los órganos autonómicos, es decir, la asunción íntegra por el Ejecutivo estatal de todas las funciones que corresponden a un órgano u órganos de la CC.AA., con el fin de garantizar la integridad del orden constitucional;

g) Rechaza el TC que “medidas necesarias” sea equivalente a “proporcionales”. No puede aplicarse el criterio de “medio más benigno o menos gravoso”, pues el TC solo puede entrar en el juicio de adecuación o de necesidad, pero “sin sustituir el juicio político ni formular hipótesis sobre la viabilidad de otras alternativas”;

h) Entre las medidas pueden incluirse aquellas que comportan una injerencia en la actividad del parlamento autonómico “siempre que sean temporales”. Lo que no cabe es sustituir permanentemente al mismo en el ejercicio de sus funciones, pues el Gobierno “no puede quedar apoderado para hacer las veces de legislador ordinario autonómico y tampoco tal sustitución puede correr a cargo de las Cortes Generales”.

El TC, en fin, establece la interpretación auténtica del art. 155 CE. Ha hecho pedagogía constitucional, construida desde la unanimidad, lo que le lleva a entrar en algún círculo concéntrico quizás innecesario. En todo caso, quede sentado que nunca una CC.AA. puede pretender –como lo fue en el caso de autos– sobreponerse sobre la Constitución o situarse al margen de la misma. Quien representa los intereses generales de la nación, titular de la soberanía, está llamado a ejercer su poder de coerción frente a la parte que pretende perpetrar, desde el desprecio a la Constitución y las leyes, la quiebra del Estado. Y ese poder de coerción, justifica el desplazamiento de los órganos autonómicos y su sustitución por los estatales, con el fin de restablecer la legalidad constitucional y estatutaria. Es un medio para un fin cuyos únicos límites son, de una parte, que no cabe la disolución o supresión de la CC.AA., de otra, que no puede articularse una intervención sine die –aunque no es necesario fijar un plazo, pues además sería prorrogable–, y, en fin, que las medidas son las necesarias que se requieran –incluso las más intensivas y gravosas–, pues lo que está en juego es la supervivencia del Estado constitucional que ha de triunfar frente a la arbitrariedad.

Hay, por último, un punto que no debe pasar desapercibido. Con singular descaro los recurrentes sostuvieron que el Gobierno no consideró debidamente las propuestas de “diálogo político”. El Tribunal Constitucional responde con firmeza: “El diálogo no puede versar sobre la sujeción o no a las reglas y principios jurídicos de todos cuantos ejercen poder público, sujeción sin la cual no cabría hablar de Estado de Derecho”. El siempre encomiable diálogo lo es dentro y no contra o para derruir la Constitución, de la que es dueño el pueblo español y no cualquier parte o fracción del mismo.

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