El pasado 19 de marzo fue un día importante para la seguridad de Europa, con la presentación en Bruselas del Libro Blanco sobre la defensa europea, el plan ReArmar Europa y la estrategia de la Unión de Ahorros e Inversiones (Savings and Investments Union, “SIU”). En la burbuja de Bruselas, estos documentos han vuelto a confirmar que las nuevas prioridades de la Comisión Europea para el resto de la legislatura son la competitividad económica y la defensa.
Así pues, se podría esperar que estos documentos supongan una revolución tanto para la economía como para la seguridad de Europa y, aunque el plan ReArmar Europa sí que presenta propuestas ambiciosas y el Libro Blanco identifica puntos clave para la industria de defensa, en lo que toca al asunto de la financiación y la inversión privada, los documentos no van más allá de mensajes políticos y objetivos abstractos. A pesar de que tanto el Libro Blanco como la estrategia SIU hacen referencias a la necesidad de mejorar la financiación e inversión privada en defensa e identifican algunas de las trabas fundamentales, ambos documentos adolecen de falta de ambición y precisión a la hora de definir una estrategia y medidas concretas para paliar los problemas de financiación de la industria de defensa. En cualquier caso, sí que son pasos en la dirección correcta y sus limitaciones son compresibles hasta cierto punto teniendo en cuenta los años de abandono político y social al sector.
Entre los elementos positivos de los documentos, el Libro Blanco destaca dos pilares:
- El papel “claro y decisivo” que debe tener el Banco Europeo de Inversiones (“BEI”) a la hora de financiar proyectos estratégicos de seguridad y defensa. El Libro Blanco reconoce el progreso del BEI en este ámbito, pero se queda corto al no pedir la eliminación de la política del BEI que limita sus inversiones a tecnologías de doble uso civil y militar. Éste es uno de los principales obstáculos, junto con el limitado capital que dedica a este sector, que impiden que el BEI adquiera el papel decisivo que debe tener.
- La “movilización del capital privado” que se ha vuelto necesaria dado que la inversión pública “no sería suficiente” para comenzar y sostener la expansión industrial que necesita Europa. Sin embargo, no se proporcionan más detalles, más allá del objetivo abstracto de eliminar obstáculos para acceder a financiación.
Es en este último punto en el que el Libro Blanco y la estrategia SIU demuestran que a la Comisión todavía le hace falta una estrategia propia para la financiación de la industria. Si bien se incluyen ideas como garantías y reducciones de riesgo para PYMES y empresas de mediana capitalización, así como aclaraciones sobre el marco ESG y de inversiones sostenibles, ninguno de los documentos proporciona una hoja de ruta ni una propuesta específica con medidas que materialicen estas ideas y objetivos.
La Comisión corre el riesgo de entrar en un periodo de complacencia y pensar que las medidas contempladas dentro de la SIU, que buscan mejorar los mercados de capitales europeos, serán suficientes para resolver los problemas de financiación de la industria de defensa. En este punto convendría que los legisladores sean cautelosos y eviten pensar que la SIU será una panacea a la que simplemente hay que añadir un par de retoques cosméticos alrededor de los criterios ESG y varias declaraciones políticas para inmediatamente materializar varios miles de millones de euros de financiación privada. En este sentido, hay que tener en cuenta que la SIU es un cambio de imagen del anterior proyecto de Unión de Mercados de Capitales (“CMU”, en inglés), que no logró los objetivos pretendidos por la Comisión Juncker en 2014. Además, como se comentó en un artículo previo, los problemas de la industria de defensa son idiosincráticos y requieren una mayor urgencia que otros proyectos de financiación para otros sectores estratégicos como pueden ser la energía o la infraestructura. Por tanto, es importante considerar que, si bien un desarrollo ambicioso de la SIU mejoraría considerablemente los mercados de capital europeos, esto no resolvería los problemas específicos de la industria de defensa y que es improbable que estas mejoras generales lleguen con la rapidez que requiere la situación estratégica de Europa. En este sentido, instituciones como el Parlamento Europeo, y su nueva Comisión de Seguridad y Defensa, y la Agencia Europea de Defensa van a ser esenciales a la hora de presionar para que desde la Comisión y el BEI se actúe de forma vigorosa y urgente.
Un punto positivo en este ámbito es que Libro Blanco sí incluye detalles sobre un paquete legislativo ‘ómnibus’ previsto para junio de 2025 que busca simplificar y armonizar el marco regulatorio de la industria de defensa. Así, esta propuesta legislativa ofrece una buena oportunidad para presentar un programa ambicioso de reformas que pueda comenzar a movilizar el capital privado tanto a través de nuevas medidas como reutilizando o resignificando reformas que ya están en marcha. Además, el paquete ómnibus tiene sentido como fórmula legislativa teniendo en cuenta la gran cantidad de factores y medidas que son necesarias para comenzar a paliar las décadas de abandono de la industria de defensa. Un ejemplo del extenso trabajo que hay que hacer es la necesidad de reformar y mejorar los procesos europeos de contratación y licitación, así como los programas el desarrollo de armamento y tecnología militar, para poder proporcionar estabilidad y seguridad a largo plazo a la industria.
Se entiende a través del Libro Blanco y la estrategia SIU que el objetivo político de la Comisión Europea es que los mercados de capitales puedan apoyar la capacidad industrial europea a largo plazo, proporcionando financiación que complemente a los presupuestos estatales, mejore la eficiencia del sector y multiplique las inversiones públicas. Si bien éste es un objetivo que se puede y se debe conseguir, hay que recordar que los mercados de capitales en ningún momento van a ser capaces de sustituir la inversión pública y la demanda estatal que dirige el mercado. El mercado de la defensa es, de hecho, un monopsonio en el que los gobiernos determinan claramente la demanda y la oferta, por lo que el crecimiento del mercado depende en gran parte de la demanda estatal y los presupuestos públicos. Cualquier reforma que asegure la inversión pública a largo plazo y que también reduzca la fragmentación del mercado y del tejido empresarial será positiva para favorecer las inversiones privadas en la industria de defensa. Por tanto, una estrategia de financiación debe estar siembre enmarcada dentro de una reforma más amplia del mercado de la defensa, el desarrollo de armamentos y la contratación pública. El proyecto legislativo para el European Defence Industry Programme (“EDIP”) es un paso en esta dirección.
Consideraciones para el paquete ómnibus
Para que los inversores privados puedan desarrollar sus propias estrategias de inversión en defensa, desde Bruselas se debe ir más allá de simples declaraciones políticas que, aunque demuestran buenas intenciones, no proporcionan la claridad y el apoyo que necesita el mercado. Por tanto, de la misma manera que una firma de gestión de fondos desarrolla sus propias estrategias de inversión para diferentes sectores en función de los objetivos que marcan sus clientes y de las características del mercado y del sector, se debe desarrollar una estrategia a nivel europeo para la financiación de la industria de defensa en base a los objetivos más o menos ya establecidos en diferentes declaraciones y documentos y teniendo en cuenta el contexto geopolítico, las realidades presupuestarias europeas y las características de la industria de defensa.
Así, más allá del aumento de los presupuestos de defensa, que es clave para estimular la demanda del mercado, igual que ya hay inversores que están reconociendo las oportunidades del sector y estableciendo sus propias estrategias de inversión – véase los fondos de Hyperion, Nazca Capital y Sienna Investment Managers – el paquete ómnibus debería incluir una estrategia que:
- recoja y racionalice las numerosas propuestas que han estado flotando en Bruselas y en los medios en los últimos meses;
- marque una clara hoja de ruta para los próximos años; y
- proporcione al mercado claridad sobre las medidas y oportunidades que va a haber en el corto y en el largo plazo.
Una consideración importante es que la mayoría de las propuestas que se han planteado públicamente, incluyendo la creación de un banco de rearmamento copiado del modelo de otros bancos multilaterales, no servirían en el corto plazo para ofrecer ningún tipo de apoyo al mercado ni a inversores interesados. Además, las realidades militares, geopolíticas e industriales a las que se enfrenta Europa tampoco se ajustan a los plazos que conllevaría la creación de nuevas instituciones.
Así pues, las propuestas que se incluyan en el paquete ómnibus deben reflejar tanto las necesidades a corto y largo plazo como las diferentes características de los diversos subsectores de la industria de defensa, que incluye a las grandes empresas nacionales y europeas, las PYMES que suministran sistemas principales y las que forman parte de sus cadenas de suministro y las start ups de DefenceTech que representan el sector más innovador y puntero de la industria.
En el corto plazo las prioridades inmediatas deberían centrase en cubrir los principales agujeros de financiación y en el crecimiento rápido del mercado, para lo cual son claves algunas de las propuestas presentadas anteriormente, que incluyen:
- Clarificar legalmente que el marco de inversiones verdes y sostenibilidad no impide las inversiones en defensa y, más ambiciosamente, eximir tanto a la industria de defensa como a sus inversores privados de los requisitos de sostenibilidad y finanzas verdes.
- Apoyar la educación de inversores y banca tradicional para mejorar su experiencia y familiarización sobre la industria de defensa.
- Eliminar la limitación de doble uso del BEI.
A largo plazo, las prioridades sí que encajan mejor con los objetivos y planes que se incluyen en la estrategia SIU. No hay ninguna duda de que el desarrollo de ésta proporcionaría un gran apoyo indirecto a las inversiones en la industria de defensa, pero es improbable que cualquier mejora se materialice con la urgencia necesaria. Muchas de las medidas para los mercados de capitales que se incluyen en esta estrategia tienen una perspectiva relevante para la defensa:
- Mejorar el panorama de capital riesgo (venture capital) en Europa favorecería la innovación en la industria de defensa y el desarrollo de start ups europeas centradas en DefenceTech.
- Las mejoras y crecimiento del mercado de private equity pueden cumplir varias funciones claves a largo plazo. En un nivel básico mejoraría la capitalización y el crecimiento de las PYMES del sector, pero además los fondos de private equity europeos pueden servir como mecanismo para fomentar la consolidación de la industria de defensa a nivel europeo. La fragmentación de la industria en 27 mercados nacionales poco integrados es uno de los principales problemas a los que se enfrenta Europa, como se ha comentado en muchos medios y foros. Los inversores de private equity, especialmente con colaboración y dirección por parte de la Comisión Europea, la Agencia Europea de Defensa, ministerios de defensa nacionales y el Banco/Fondo Europeo de Inversiones, podrían servir como un instrumento para adquirir y desarrollar PYMES de defensa de diferentes estados miembros que tengan sinergias y puedan ser fusionadas para crear empresas europeas más consolidadas e integradas.
- La SIU busca aumentar la participación de los ciudadanos europeos en los mercados de capitales potencialmente a través de cuentas y productos de inversión, ahorro y pensiones paneuropeas, así como diferentes medidas para mejorar la educación financiera e incentivar un mayor porcentaje de inversión por parte del ciudadano medio. Estas cuentas no sólo buscan movilizar el capital para inversiones en la economía productiva, sino también para inversiones en sectores estratégicos, entre los que se debería incluir la defensa. Aunque las ideas en este sentido se han planteado de manera amplia y sin mucho desarrollo, parece obvio que cierto tipo de incentivos fiscales y garantías estatales y/o europeas serían necesarias para poder conseguir cierta movilización a escala de los ahorros de los europeos en sectores con riesgos difíciles de gestionar por un ciudadano medio. El precedente para ambos ya existe, especialmente teniendo en cuenta que la estabilidad del sistema bancario europeo depende de las garantías estatales a los depósitos bancarios.
- Por último, la reforma del mercado de titulizaciones (securitisation, en inglés), que es uno de los pilares principales del proyecto SIU y para el que se espera una propuesta legislativa en junio de 2025, también podría tener un impacto importante en la financiación de la industria de defensa. Al igual que con las reformas contempladas para venture capital y private equity, la mejora en general de la ‘fontanería’ financiera de Europa mejoraría también el funcionamiento de todos los mercados de capitales europeos, así como la disponibilidad de capital para la economía real, lo cual tendría un efecto positivo indirecto sobre el capital disponible para la industria de defensa. Más allá de este impacto indirecto, varios aspectos de la reforma del marco regulatorio del mercado de titulizaciones podrían tener un impacto positivo directo sobre la financiación de la defensa:
- Una mayor disponibilidad del mercado de titulizaciones para el sistema bancario liberaría capital que actualmente está destinado a diferentes tipos de préstamos corporativos, hipotecarios o de consumo para nuevas inversiones en sectores estratégicos como la defensa.
- De la misma manera, en el futuro, cuando ya se haya desarrollado a escala un mercado de deuda tanto pública como privada para la industria de defensa, las titulizaciones de paquetes de esos préstamos reciclarían el capital ya invertido para permitir nuevos préstamos y proporcionarían oportunidades a inversores cuyo apetito de riesgo a priori no podría asumir un préstamo a una empresa de defensa. Sin embargo, al titulizar un paquete de decenas de préstamos corporativos en varios tramos de riesgo se reduciría el riesgo de éstos, permitiendo que los inversores más conservadores compren los tramos más sénior y con menos riesgo. De esta manera el universo de inversores posibles para la industria de defensa se expandiría considerablemente más de lo que habría sido posible sin un mercado de titulizaciones.
- Una plataforma publica de titulizaciones, que se está considerando para otros sectores estratégicos basada en el precedente de EEUU con Fannie Mae y Ginnie Mae, podría ser clave para potenciar el desarrollo inicial del mercado de deuda para la industria de defensa y proporcionar estabilidad a largo plazo. De esta manera, instituciones como el BEI podrían actuar como plataforma ofreciendo garantías tanto a préstamos privados para la industria de defensa, como comprando paquetes de préstamos privados o bancarios y titulizándolos, reteniendo la plataforma el tramo con mayor riesgo. De la misma manera que se ha explicado en el punto anterior, estas titulizaciones con apoyo público reducirían los riesgos y permitirían que inversores con menos experiencia o apetito de riesgo puedan participar y construir un mercado que actualmente es pequeño y no tiene ninguna escala.
- Para la colaboración público-privada destinada a eliminar los riesgos de este tipo de inversiones en defensa, ya comentada anteriormente, no es a priori necesario el mercado de titulizaciones, pues hay varias formas en las que se podría estructurar. Sin embargo, la Securitisation Regulation (“SECR”), que regula este mercado, captura un gran abanico de estructuras de inversión bastante simples, como las utilizadas para la cooperación público-privada en estrategias de blended finance. Esto hace que inversores que deberían estar al margen de esta regulación se vean obligados a cumplir con los onerosos requisitos impuestos por la SECR. Esta situación impondría graves trabas para un sector que ya tiene suficientes dificultades y riesgos de entrada, dificultaría la colaboración público-privada y probablemente condenaría al fracaso a cualquier tipo de inversión en la industria que por tecnicismos legales caiga dentro de la amplia definición de titulización.
Así, se puede ver que hay consideraciones que se superponen en el plano temporal y que hay un gran número de opciones posibles para comenzar a paliar la brecha de financiación de la industria de defensa. Por ejemplo, si bien el impacto positivo de una potencial reforma del mercado de titulizaciones sería a largo plazo, hay aspectos de la regulación que hay que resolver a corto plazo simplemente para desbloquear las inversiones públicas y privadas iniciales necesarias para desarrollar el mercado con la urgencia que marca la realidad estratégica. Todo esto refuerza la necesidad de que desde Bruselas se articule una estrategia que tenga todos estos factores en consideración. El paquete ómnibus que se está preparando para junio ofrece una buena oportunidad para presentar una estrategia que marque una hoja de ruta y un programa legislativo, político y técnico para el resto de la legislatura que puedan, a corto plazo, desbloquear los miles de millones de euros privados que son necesarios para apoyar la urgente expansión industrial militar europea y, a largo plazo, asegurar que los mercados de capitales contribuyan a la seguridad de Europa.
