El lendakari Urkullu ha vinculado una hipotética investidura de Pedro Sánchez a un fraude constitucional masivo. Su artículo en el diario EL PAÍS del pasado 31 de agosto anticipa el precio a pagar. No es flojo: consiste en la voladura de la nación española como sujeto constituyente y en la liquidación del actual Estado autonómico para transitar, de espaldas al pueblo español, hacia una precaria confederación de naciones. El modelo territorial “para diez o veinte años” que pedía Andoni Ortúzar se va perfilando.
Los nacionalistas vascos quieren extender su influencia hasta el punto de ofrecer modelos constitucionales alternativos. En la concertación entre la izquierda y los nacionalistas, el PNV pretende tener la fórmula menos estruendosa para hacer añicos el Estado constitucional. Cuando en un país son este tipo de cuestiones las que configuran el marco negociador en un proceso de investidura, es que se ha tocado un punto de no retorno.
No hay demasiada novedad en la propuesta de Urkullu. El esquema se viene reiterando desde 2012, cuando el PNV recuperó el poder autonómico en el País Vasco. Lo nuevo no es la doctrina sino el juicio de oportunidad que el lendakari formula así: “Ahora se abre una nueva oportunidad y puede ser el momento de dar nuevos pasos”.
Para el lendakari propiciar una mutación constitucional fraudulenta es cuestión de echarle ganas: “si hay voluntad, es posible el acuerdo”. Tiene razón: ¿cómo va a ser un fraude cuestión de legalidad?
URKULLU Y LA SUBASTA DE NACIONES
Urkullu empieza fuerte su reflexión planteándose dos preguntas: ¿por qué en un Estado solo puede haber una nación?, ¿por qué el Estado español no puede ser plurinacional, como lo fue en la práctica hasta el siglo XVIII? Liquidado el presupuesto de todo Estado constitucional desde la Revolución francesa, cabe también preguntarse desde aquí si la nostalgia del Antiguo Régimen es credencial recomendable para formar parte de una “mayoría de progreso”.
Lo será –nos tememos–, porque los componentes de ese agregado de minorías no son dados a seguir en esta cuestión la recomendación de Pérez Serrano en su Tratado: “no reconocer como Nación sino a la que auténticamente lo sea: un Pueblo avasallado por un Estado incomprensivo, una minoría nacional aherrojada por un Poder despótico son cosa enteramente distinta de un núcleo provinciano y vanidoso que, ahíto de proteccionismos, presume de Nación oprimida para consolidar sus privilegios y seguir explotando a los ‘tiranos’”.
En este sentido, resultan enternecedoras algunas voces que han valorado la propuesta de Urkullu subrayando su distancia con las posiciones del secesionismo catalán (“no habla de independencia”). No se enteran de nada. Gabriel Moral Zabala, que militó en las juventudes del PNV y fue luego uno de los críticos más perspicaces del nacionalismo vasco, solía repetir: “Los nacionalistas vascos no quieren dejar de ser españoles. Lo que quieren es ser españoles de primera”. Jon Juaristi lo reformula así: “En eso consiste, efectivamente, lo de ser vasco. En disfrutar de lo lindo siendo español con fueros y en portarte como un indio bravo avasallado por los blancos cuando amenazan con tocártelos (los fueros, quiero decir)”.
El artículo de Urkullu debe ponerse en relación con textos y declaraciones anteriores que lo anticipan y desarrollan sus premisas implícitas. Por ejemplo, el pasado 25 de octubre, aniversario del Estatuto vasco, Urkullu ya pedía en una conferencia “actualizar y profundizar” en el autogobierno vasco para que incluya aspectos que “ni existían ni se imaginaron” cuando fue aprobado el Estatuto de Gernika hace 43 años. Un matiz no recogido en su artículo de ahora, y que choca frontalmente con su actual denuncia del marco autonómico como algo “recortado” a posteriori. Ya sabemos que el PNV usa un lenguaje en Vitoria o Bilbao y otro en Madrid. En aquella ocasión abogó por un “Poder Judicial propio para interpretar y aplicar las normas propias”, consecuencia directa, según dijo, de uno de los derechos históricos “de mayor relevancia”, “el derecho inalienable a ser juzgado solo por nuestros propios jueces”.
URKULLU Y EL ANTIGUO RÉGIMEN
El nacionalismo vasco siempre ha fantaseado con una situación previa a lo que llama primera “abolición foral” y que sitúa en 1839. Hasta ese momento, la foralidad ‘vasca’ habría supuesto una situación de práctica independencia y de cosoberanía ejercida en pie de igualdad con la Corona. En el artículo del lendakari, la mención a la España “plurinacional” extinguida en el siglo XVIII –aludiendo, suponemos, a los decretos de Nueva Planta– extiende esa visión al conjunto del Estado. Pero ocurre que este “austracismo” es no solo reaccionario, sino bastante fantástico. Sirve para invocar como derecho histórico lo que se quiera en cada momento. Por ejemplo, el supuesto derecho “inalienable” según el cual a los vascos solo los juzgan otros vascos. ¿Desde cuándo?
Si se volviese al período anterior al Estado liberal, nos quedaríamos no solo sin Comunidad Autónoma, no solo sin “Euskadi” (neologismo aranista de fines del siglo XIX), sino sin vascos en sentido político-administrativo; tendríamos vizcaínos, guipuzcoanos y alaveses. Y para revisar los archivos de sus pleitos, su volkgeist jurídico, cuando se quiera “actualizar” su “inalienable derecho histórico” en materia jurisdiccional, el lendakari tendría que viajar a… Valladolid. El fuero de los vizcaínos (no de los “vascos”) implicaba su derecho a ser juzgados en la Chancillería Real de Valladolid; como si dijéramos, la Audiencia Nacional. Porque los vizcaínos de entonces también se reclamaban españoles “de primera”, originarios, de “sangre limpia”, etc.
Dentro de la Chancillería Real existió, desde tiempos de Juan I, la Sala de Vizcaya1, al frente de la cual estaba el juez mayor del Señorío. Instituida mucho antes del siglo XVIII, en el año 1385, el día 16 de abril, aunque hasta varios años después no tomase forma y residencia definitivas con Juan II, en 1442. El juez mayor de Vizcaya siempre era nombrado por el Rey y con este nombramiento se presentaba ante el presidente del Tribunal de la Real Chancillería.
Los Reyes Católicos, por ejemplo, nombraron juez mayor de Vizcaya al famoso doctor Palacios Rubios –que no era euskaldún–, eximio jurista, redactor de las leyes de Toro y pionero del derecho indiano. La designación de un juez mayor interino la hacía siempre el presidente de la Chancillería Real y solía recaer frecuentemente sobre los profesionales del derecho de la ciudad de Valladolid. Así: Juan Antonio de Unzeta, año 1567; el doctor Sanvicente, catedrático de Vísperas de la Universidad de Valladolid y colegial mayor del Colegio de Santa Cruz, el año 1591; el licenciado Marmolejo Santillán, de la Sala de Hijosdalgo de la Real Chancillería, el año 1598. En la mayoría de los casos, la interinidad recaía sobre catedráticos o colegiales del Colegio Mayor de Santa Cruz de Valladolid. Sin embargo, se dan casos en los que el nombramiento designa a juristas de Salamanca, como lo fue el licenciado Melchor de Lezama, el 3 de julio de 1674, caballero de la Orden de Calatrava y colegial en el Mayor de San Bartolomé, en ausencia del doctor del Castillo y Herrera, o el licenciado Andrés de Medrano y Mendizábal, el 11 abril de 1676, por enfermedad y muerte del propietario don Tomás del Castillo y Herrera, por citar algunos.
URKULLU Y LA ESPAÑA AUTONÓMICA
Pero lo peor no es cuando el nacionalismo vasco fantasea sobre el pasado remoto; lo peor es cuando lo hace sobre el pasado reciente y sobre el presente constitucional español. Urkullu denuncia en su artículo una involución desde 1978: mezcla la LOAPA (declarada inconstitucional), con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha ido interpretando –y expandiendo– la arquitectura del Estado de las Autonomías, lamentando que el proceso autonómico se haya reducido a una “mera descentralización política y administrativa” porque, por lo visto, la Constitución debía haber contemplado su propia voladura.
Lo cierto es que el PNV lleva impugnando un marco autonómico del que saca rendimiento como nadie desde hace décadas. La Comunidad Autónoma Vasca disfruta de un fondo competencial enorme, mucho mayor que el de cualquier estado federado del mundo. Si no se ha descentralizado el Poder Judicial, ni tampoco el Tribunal Constitucional, es porque la unidad de la jurisdicción –ordinaria y constitucional– es una garantía de la unidad del ordenamiento jurídico y de la igualdad de los ciudadanos, que debe ser preservada (art 2º CE).
El intento más grave de fraccionar la unidad jurisdiccional lo protagonizó la redacción originaria de la LO 6/2006 de Reforma del Estatuto de Cataluña. El Tribunal Constitucional en Sentencia 31/2010 dejó muy claro cómo se deben aplicar e interpretar las disposiciones del Estatuto de Cataluña en materia de administración de justicia y en particular las que se refieren a los llamados Consejos Autonómicos de Justicia: el artículo 122.2 de la Constitución vincula su condición de órgano de gobierno con el principio de unidad jurisdiccional.
Lo que ocurre es que cada vez que nuestros nacionalismos domésticos entran en fase eruptiva y ponen a prueba las costuras del marco constitucional, suelen encontrar aliados que compran la mercancía averiada del insuficiente reconocimiento de las identidades ‘nacionales’. Se insiste poco en todo lo que durante la Transición hubo de concesiones con pretensión integradora hacia el nacionalismo.
Hubo tanta flexibilidad que se organizó un modelo territorial abierto a la determinación de los techos competenciales en los Estatutos de autonomía (‘principio dispositivo’). Se introdujeron verdaderas cláusulas de reconocimiento identitario:
En el artículo 2, consagrando mediante la polémica expresión “nacionalidades yregiones” el carácter de sujetos políticos de las Comunidades que hubieran plebiscitado Estatutos de autonomía en el pasado.
En el artículo 150.2º, dejando abierta la posibilidad de adicionar, a las competencias asumidas en los Estatutos, la transferencia o delegación de otras facultades en materias de titularidad estatal “que por su propia naturaleza sean susceptibles de delegación”. Se abría un portillo para que el poder autonómico se expandiera sin límite, fiando a los acuerdos políticos y a la jurisprudencia constitucional la estabilización del modelo. Hasta el punto de que muchos han hablado de un proceso constituyente eternamente ‘in fieri’ en lo que respecta a la distribución del poder territorial del Estado.
En la Disposición Transitoria Segunda, que liberaba del procedimiento agravado de acceso a la autonomía a los territorios que hubiesen plebiscitado un Estatuto en el pasado (Cataluña, País Vasco y Galicia, aunque los dos últimos lo hubieran hecho una vez estallada la guerra civil).
En la Disposición Derogatoria Segunda, que daba satisfacción al relato nacionalista, más que discutible, que fechaba 1839 como momento derogatorio de la foralidad en Álava, Vizcaya y Guipúzcoa.
En la Disposición Adicional Primera, en la que se pretendía hacer compatibles la legitimidad constitucional y la tradición política foral, de difíciles e incluso hostiles relaciones políticas durante todo el siglo XIX vasco-navarro.
El carácter al mismo tiempo abierto (la Constitución no definía una planta territorial definitiva) y dispositivo (los entes autonómicos se iban conformando por voluntad propia) del modelo, tras cuarenta y cinco años de desarrollo, ha desembocado en una descentralización exhaustiva, generalizada y de nivelación en máximos competenciales.
Tras la consumación de un golpe de Estado perpetrado por una autoridad autonómica, son ya inocultables las dificultades del modelo, que no obedecen a ninguna “recentralización”, y la piedad por nuestra historia reciente no puede transformarse en ceguera voluntaria; si se quiere retocar el modelo, hay que partir de datos ciertos:
- Se han reproducido 17 entramados que ocupan aproximadamente el 40% del gasto público (el 60% si incluimos a los entes locales): más que otros modelos europeos descentralizados como Alemania, Austria o Italia. La administración autonómica triplica el funcionariado estatal central.
- Los nacionalismos catalán y vasco llevan años dando por caducado el modelo constitucional y embarcándose en debates acerca de su superación. El modelo se ha venido manteniendo a base de pactos sucesivos, pero nunca concluyentes: cada nuevo acuerdo ha resultado un nuevo escalón.
- El modelo termina por desestabilizarse con la entrada en vigor de los llamados “Estatutos de segunda generación” impulsados en las legislaturas de Rodríguez Zapatero (“España aún no está cuajada”). Con el Estatut se quiere provocar una mutación constitucional sin un modelo final en la cabeza y prescindiendo del acuerdo con el otro principal partido nacional. Precisamente, buscando su aislamiento político (Tinell).
- Esa avalancha estatutaria provoca una avalancha paralela de nuevas competencias autonómicas producidas por el método de desagregar competencias en materias “genéricas” y multiplicando ‘blindajes’ competenciales, relaciones de bilateralidad y componentes identitarios diferenciadores (interpretaciones extensivas de los ‘derechos históricos’, apelaciones ‘nacionales’, etc.).
- El reparto del poder territorial alcanza ya un desequilibrio irreversible, gráficamente descrito por uno de los protagonistas del proceso: “El Estado ya es residual en Cataluña” (P. Maragall). Y el modelo constitucional es puesto en cuestión abiertamente hasta el punto de consumarse una declaración de independencia en Cataluña.
- Se cuestiona abiertamente la Nación, embarcando al país en un debate permanente sobre el sujeto de la soberanía que desgasta las energías nacionales y debilita las posibilidades de afrontar con éxito los retos colectivos.
- En paralelo se quiere revisar el fundamento político del modelo, la Transición, con lo que el debate político se sitúa en una zona peligrosa de impugnación de la legitimidad del sistema.
- A lo largo de estos 45 años la complejidad del reparto competencial (no precisamente aclarado por numerosas sentencias interpretativas del TC) ha dado lugar a la cronificación de la conflictividad institucional, la inseguridad jurídica y la desigualdad material de derechos entre españoles en función de su territorio de residencia.
- En el plano económico, estas disfuncionalidades se han hecho evidentes: segmentación del mercado nacional, incremento de los costes de producción empresariales, disminución de la movilidad de los factores productivos (capitales y trabajadores), etc.
- El modelo de financiación autonómica vigente acentúa una carencia original: camina en dirección contraria a cualquier principio mínimo de responsabilidad fiscal (el que gasta no es el que ingresa) con los efectos políticos nocivos que eso comporta.
- Los intentos de reconducir las duplicidades a que da lugar el modelo apenas han arañado una superficie cristalizada.
- Se produce una disminución evidente de la cohesión nacional en un Estado cada vez más trabado en su funcionamiento.
Pues bien, en medio de este panorama, se nos habla de una “recentralización” fantasmal porque el PNV pretende condicionar el gobierno de una nación que discute. Seamos claros: el nacionalismo vasco no cree en la realidad nacional de España. Por eso abre la puerta a casi cualquier cosa: al Estado plurinacional; a la confederación; a la coexistencia, en el territorio del Estado, de dos, tres o más naciones, al gusto del consumidor.
URKULLU Y LA CONFEDERACIÓN
En el fondo, lo que se contempla es el vaciamiento del artículo 2 de la Constitución para dar cabida al reconocimiento de una pluralidad de naciones distintas de la común española dentro del Estado, que dejaría de ser un Estado nacional. El nuevo ente “plurinacional” pasaría a ser algo semejante a una frágil Confederación entre naciones y comunidades que pactarían libremente “mecanismos de concertación” entre ellas. La materialización del proyecto confederal se traduciría en la desaparición de España no ya como una cierta unidad histórica, sociológica o cultural, forjada a lo largo de los siglos, sino como realidad estatal. Como enseña la teoría del Estado, la confederación entraña puramente una relación de Derecho internacional. Es pues un tratado de entidades estatales independientes. En consecuencia, no crea ninguna personalidad nueva.
Los Estados confederados conservan vida política y jurídica propia y la confederación actúa a través de una estructura muy rudimentaria, simbolizada en una Asamblea o Dieta cuyos miembros actúan como diplomáticos o embajadores, no quedando obligados por ningún acuerdo al que no hayan dado su voto. Por último, los miembros de la confederación conservan el derecho de secesión, es decir, la posibilidad de abandonarla cuando deseen. En la práctica, este tipo de fórmulas confederadas siempre han tenido vida precaria y han dado paso bien a Estados federales (EE. UU.) o andaduras estatales en solitario de sus integrantes (Imperio austrohúngaro). Nunca Estado unitario alguno o federal se ha transformado en una confederación y, doscientos años después, los argumentos contra la confederación, esgrimidos en los Federalist Papers por Madison, Jay y Hamilton, gozan de plena actualidad.
Como es obvio, estos rasgos no son asépticos; tienen un calado político de primerísima magnitud. El enfoque confederal tiene dos derivadas básicas: en primer lugar, supone negar que la fuente de la soberanía sea la Nación española, como dice el Preámbulo Constitucional. En segundo lugar, implica aceptar la existencia de estados soberanos dentro de España, mero receptáculo provisional. La combinación de esos elementos es incompatible con la existencia de un Estado legitimado por el poder constituyente, el pueblo español, y con la existencia de un Parlamento que represente algo más que a los estados miembros de la confederación.
Lo que queda del Estado es una especie de entidad supranacional cuya única legitimidad sólo procede del beneplácito de los miembros. ¿Quieren formularse estos planes dentro del sistema de reforma de la vigente Constitución?
Difícilmente, porque eso no es posible. La facultad de reformar la ley de leyes significa que una o varias disposiciones constitucionales pueden ser sustituidas por otras, pero sólo bajo el supuesto de que queden garantizadas la identidad y la continuidad de la Carta Magna, considerada como un todo.
Por eso, una Constitución basada en el poder constituyente de la nación española no puede ser sustituida por otra de principio confederal a través de la reforma constitucional. Eso no sería una reforma de la Constitución sino su liquidación. Pero hay más. El Estado español tiene la obligación de velar por el mantenimiento de un principio básico: todos los españoles son iguales ante la ley y tienen derechos que deben ser respetados.
URKULLU Y LA DISPOSICIÓN ADICIONAL PRIMERA
En suma: falso el pasado imaginario que se invoca, falso el diagnóstico del presente constitucional que se denuncia, y fraudulento el procedimiento para avanzar hacia ese horizonte confederal y plurinacional.
Porque se fundamenta en premisas que ignoran la Constitución ‘in toto’: se da por supuesta una soberanía compartida y basada en la existencia de derechos históricos, según la conocida interpretación nacionalista de la Disposición Adicional Primera de la Constitución y de la Disposición Adicional Única del Estatuto.
El resquicio que pretende utilizarse no es nuevo, consiste en la peculiar interpretación de la Disposición Adicional Primera de la Constitución, que garantiza los derechos históricos, así como en la visión nacionalista de la disposición adicional estatutaria, que señala: “La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia del pueblo vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico”.
Se apela a la Disposición Adicional Primera, que no tiene precedentes en el Derecho comparado, para reclamar unas competencias preconstitucionales y, en cierto modo, superiores a la propia Constitución de 1978, que así quedaría desposeída de su presunto carácter de suprema ley de leyes. Dicha Disposición proclama que “la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales”, pero no los define ni enumera. La expresión “derechos históricos” podría ser interpretada de diferentes maneras, desde la restrictiva de las normas de Derecho privado, recogidas en las Compilaciones correspondientes, o desde la extensiva de las soberanías señoriales. Su actualización, según el nacionalismo vasco, consistiría en cualquier cosa que se le ocurra al PNV, intérprete de esa soberanía ancestral. Y que siempre olvida la cláusula de cierre de la Disposición que invoca: la actualización de los derechos históricos se producirá “en su caso, en el marco de la Constitución y de los estatutos de autonomía”.
La interpretación auténtica de la Disposición Adicional Primera no es la que hace, pro domo sua, el PNV; está clara en la jurisprudencia constitucional: la STC 76/1988 aclara que no es la Historia sino el poder constituyente español el que otorga validez y vigencia a tales derechos. La STC 124/2017 dice que la Constitución no es “el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a ella, sino norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones históricas anteriores”.
Para ampliar techos competenciales o descentralizar órganos constitucionales es inexcusable la reforma constitucional. No hay situaciones intermedias entre la vigencia de una Constitución y su reforma: o se la respeta o se la cambia, pero no es legítimo trampearla.
Todas las expresiones de Urkullu referidas a una “reinterpretación” y a una “convención constitucional” son alusivas a la pretensión de lograr una mutación constitucional: cambiar el significado de la Constitución sin tocar su letra. Y, además, cambiar el significado de cuestiones esenciales a las que la Constitución da expresión jurídico-política; más aún, para alterar y destruir el fundamento mismo de la propia Constitución: la soberanía de la nación española, el poder constituyente del pueblo español. Todo ello, sin contar para nada con la participación de los españoles, en una operación destinada a robarles su ciudadanía como si tal cosa, simplemente apelando a poderes constituidos en que tienen mayoría los partidarios del asunto.
Si el ‘plan Ibarretxe’ fabricaba vascos de primera y vascos de segunda, al diferenciar entre “ciudadanos” y “nacionales”, el ‘plan Urkullu’ es más ambicioso: fabrica españoles de primera y españoles de segunda, al distinguir dos tipos de comunidades –las “nacionales” y las demás– y articular un entramado de relaciones bilaterales entre ellas y el poder central, además de su “capacidad de decidir”, máscara habitual de la autodeterminación, cuyo ejercicio –fingiendo buena disposición– se dice querer pactar con el “Estado”.
La “bilateralidad” a que se aspira ha sido descrita con mayor extensión por Urkullu en otras ocasiones. Hace unos meses exigió que ese nuevo régimen permita, “en determinados casos y mediante las vías de concertación que procedan”, la “inaplicación excepcional” de aquellas leyes estatales “que lesionen nuestro autogobierno” o el de Navarra, para que ambas comunidades se beneficien “auténticamente” de su personalidad foral. Es el “obedézcase, pero no se cumpla” del pase foral, que el PNV imagina requeté-vasco y que existía ya en el fuero de Guadalajara en la Alta Edad Media.
URKULLU Y EL RESTO
Antes de su actual denominación, EAJ-PNV, los nacionalistas vascos –primero ‘bizkaitarras’– adoptaron como lema una variante del ‘Dios-patria-fueros-rey’ carlista: se reconocieron como jeltzales, partidarios de JEL. Esto es, del acrónimo Jaungoikoa eta legi-zarra. En castellano: “Dios y ley vieja”. Lo de Dios se ha ido atenuando, aunque, hoy por hoy, la “J” se mantiene, y eso hace del EAJ-PNV el único partido –junto con Hezbolá (“Partido de Dios”)– que usa el nombre de la Divinidad en vano. En cuanto a la “ley vieja”… ha empeorado, no hay más que leer al lendakari.
Ahora les toca a algunos explicar bastantes cosas. Para empezar, cómo es posible que el socialismo español acoja semejante propuesta con indisimulable complacencia; si durante la campaña extendieron el miedo hacia quienes podían hacer retroceder el país cuarenta años, ahora los socialistas tendrán que contarnos por qué ven tan “legítima” una propuesta que nos hace retroceder más de tres siglos. En cuanto al sumatorio de la izquierda transformadora, igualitaria y diversa, tendrán que explicarnos por qué es tan deseable que en el futuro “país de países” con el que deliran todos seamos iguales, pero algunos más que otros.
