El debate sobre el pago por uso en las infraestructuras viarias

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La contracción de la inversión pública en España, cuando ha habido que reequilibrar los presupuestos públicos, ha sido siempre una constante. La rigidez y la incapacidad política para acometer ajustes en el gasto público corriente, lo ha sido también.  La tendencia del gasto público, con independencia del color político de cada gobierno, ha sido desde hace años la de aumentar la proporción del gasto social sobre el conjunto del gasto no financiero de los presupuestos.

España está en la actualidad atravesando una situación de déficit presupuestario y un nivel de endeudamiento público que hacen muy difícil prever que vaya a haber una recuperación de la inversión pública para alcanzar los niveles precrisis o los existentes en los países de nuestro entorno.

La consecuencia de todo ello es que el stock de capital público, particularmente las infraestructuras de transporte, se están deteriorando sin que pueda además asignárseles el gasto de mantenimiento que requieren.

Desde el punto de vista presupuestario, por tanto, se es incapaz de financiar las necesidades de infraestructuras viarias y su mantenimiento a lo largo del tiempo.

Además, desde el punto de vista de la eficiencia económica, todos los economistas sabemos que para aquellos bienes que no son bienes públicos puros, como es el caso de las infraestructuras de transporte, donde se puede aplicar el principio de exclusión, el Estado debería cobrar una tasa por uso a los que se benefician de los bienes o servicios que proporciona. Es una cuestión puramente de grado si este pago por uso debe ser el precio de mercado, un precio próximo al coste de producción o un precio inferior al coste de producción.

La determinación del precio debería además venir guiada por principios de uso eficiente e internalización de costes y compensación por los costes provocados por el uso.

Curiosamente en España, en todas las infraestructuras de transporte, sean ferroviarias, portuarias o aeroportuarias, los usuarios directos o quienes se benefician de las mismas pagan por su uso. Con una única excepción: las infraestructuras viarias.

El ADIF recupera la inversión realizada en la infraestructura ferroviaria fundamentalmente a través del cobro de cánones a los operadores. Los cánones abonados casi en su totalidad por Renfe por sus operaciones comerciales se trasladan íntegramente al precio del billete. Solo en el caso de los servicios OSP (Obligaciones de Servicio Público) está subvencionado su precio.

Las Autoridades Portuarias, a su vez, se financian con las tasas que abonan las empresas concesionarias situadas dentro del dominio portuario. Estas tasas son un coste para las empresas que trasladan a sus clientes, los operadores logísticos.

En el caso de AENA, la financiación básica es la procedente de las tasas aeroportuarias, tres cuartas partes de sus ingresos, mientras que una cuarta parte procede de los ingresos comerciales.

Las tasas aeroportuarias responden a una multiplicidad de conceptos que van desde la utilización de las pistas a la movilidad de los pasajeros y que se exigen a las compañías aéreas. Las compañías aéreas, a su vez, repercuten estas tasas a los pasajeros.

Sin embargo, el caso de las infraestructuras viarias es radicalmente diferente.

Las vías de alta capacidad de la Red de Carreteras del Estado, según los datos proporcionados por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, tienen un total de 12.091 km, los cuales, considerando la eliminación del peaje por la reversión de las concesiones en los últimos años, se distribuyen de la siguiente forma [1]: 1.435 km de autopistas de peaje directo al usuario, 10.656 km son autovías y carreteras multicarril-1.000 Km son autovías de primera generación que se gestionan mediante concesión con peaje a la sombra. A ellos hay que sumar los 5.200 km de vías de gran capacidad de titularidad autonómica, con 500 km de peaje. Por tanto, tenemos 1.935 km de peaje, de un total de 17.291 km, es decir, un 11% del total.

En España, la mayor parte de las vías de alta capacidad (el 68%, corresponden al Estado, frente al 32% de titularidad autonómica) se financian con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y se gestionan por el Estado. El actual modelo de vías de alta capacidad es de la superposición de decisiones de política de infraestructuras tomadas en cada momento sin una misma lógica. Así pues, el resultado es una red de alta capacidad en la que unas vías están sujetas a peaje mientras que otras, con la misma configuración y calidad, no lo están. 

Existe un consenso en que el uso de las infraestructuras viarias provoca una serie de costes externos: emisiones de carbono, congestión, accidentalidad, ruido y efectos sobre el territorio y otros internos (deterioro de la capa de rodadura, señalización, mantenimiento de taludes, barreras, etc.). Por tanto, los sistemas de pago por uso deben tomar en consideración estos costes mediante un sistema de tarificación ad hoc.

Una propuesta de modelo de pago por uso podría girar en torno a las siguientes ideas:

1.- Dejar a la fiscalidad, mediante unos impuestos especiales o sobre consumos específicos, la internalización de los costes externos, fundamentalmente el coste de emisiones.

2.- Incluir dentro del sistema de pago por uso a toda la red de alta capacidad.

3.- Dejar fuera del sistema al resto de la red cuyo mantenimiento se financiaría con cargo a impuestos.

4.- Establecer un pago por uso que permita atender los costes de mantenimiento de la red de alta capacidad existente.

5.- Habría que discriminar entre vehículos pesados y vehículos ligeros. Podría también discriminarse entre viajeros frecuentes y ocasionales.

6.- Establecer en las autopistas que han vencido o están a punto de hacerlo un peaje blando que compense los gastos operativos y de mantenimiento, habida cuenta de que la inversión está totalmente amortizada.

7.- De acuerdo con las propuestas de la Comisión Europea, habría que aplicar un sistema de pago en función de la distancia recorrida y por lo tanto diferente del sistema de viñeta, aunque esta última facilita su implantación.

8.- El Estado o las comunidades autónomas, según los casos, podrían sufragar un determinado porcentaje de los costes de mantenimiento a cubrir, incluso establecer un sistema progresivo de reducción de su contribución.

9.- El modelo se puede gestionar directamente por el Estado, a través de empresas públicas creadas ad hoc, o mediante un sistema de concesión.

10.- El modelo debe cerrarse con el acuerdo de los principales partidos políticos.

El pasado 8 de octubre, el Gobierno daba cuenta [2] de su proyecto de establecimiento de una viñeta que permitiría a los conductores el uso de las vías de alta capacidad, por periodos anuales, mensuales, semanales, o incluso diarios, a partir de 2023 y como paso intermedio –durante dos años– al pago por uso mediante telepeaje. El importe para los vehículos ligeros sería en torno a 80€ anuales, para hacer frente a los gastos de mantenimiento. Se trata, pues, de una propuesta que está en línea con varias de las recomendaciones que hemos hecho en nuestra propuesta.

[1] Mitma.gob.es

[2] Ver diario El Economista de 8 de octubre de 2021