El Presupuesto, ¿instrumento de planificación o de propaganda?

Análisis
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En su libro Mercados o Gobiernos, elegir entre alternativas imperfectas, publicado en España por el Instituto de Estudios Fiscales en el año 1995, el profesor Charles Wolf intentó responder a una cuestión fundamental en el diseño de la política económica: el grado en el que se debería confiar en los mercados o en los gobiernos, cada uno con sus deficiencias respectivas, para dirigir la asignación y distribución de los recursos en la economía.

Una parte importante de este trabajo consistió en la elaboración de una teoría global de los fallos del sector público, a partir de desarrollos anteriores como las aportaciones realizadas por la teoría de la elección pública y la economía de los costes de transacción, y de ejemplos y experiencias internacionales, para contrastarlos con los denominados ‘fallos de mercado’ que constituyen el núcleo central de la economía del bienestar.

Wolf identifica cuatro fuentes de ineficiencia en el sector público: 1) La separación entre el coste de realizar una actividad y su financiación, cuando se realiza mediante impuestos, que incrementa la probabilidad de que los recursos se asignen de manera ineficiente al incurrir en costes excesivos y crecientes. 2) La presencia de internalidades, es decir, la búsqueda de sus propios objetivos por parte de los encargados de diseñar y aplicar las políticas públicas, ya sean decisores políticos o agencias burocráticas. 3) La existencia de externalidades derivadas, efectos secundarios no previstos en el diseño de las políticas públicas. 4) Finalmente, las desigualdades distributivas derivadas de la asimetría en la distribución de costes y beneficios, que afectan a grupos concretos de la población con capacidad de influencia en la adopción de decisiones públicas.

No es necesario realizar un análisis muy detallado de la política económica española para encontrar un amplio catálogo de ejemplos que ilustran todos estos fallos del sector público. Sin embargo, el Gobierno y los partidos que lo sustentan mantienen un discurso monotemático en esta materia. Los mismos que en la anterior crisis económica crearon el mito de la austeridad, a la que llamaron “austericidio”, difundiendo la idea de que el Gobierno de Rajoy había desmantelado el sector público –cuando la mayor parte del ajuste presupuestario se realizó por la vía de subidas de impuestos–, los mismos que abandonaron la senda de consolidación fiscal en los años anteriores a la pandemia, consideran que la única salida a la crisis actual consiste en reforzar el papel del sector público en la economía.

En los últimos tres años el gasto público ha aumentado hasta situarse por primera vez en un nivel superior al 50% del Producto Interior Bruto. España es uno de los pocos países que ha aumentado la presión fiscal, a pesar de las dificultades que la crisis del COVID ha provocado en familias y empresas, al tiempo que el Gobierno ha aprovechado las facilidades otorgadas por la Unión Europea –al suspender las reglas de disciplina presupuestaria y el apoyo de los mecanismos extraordinarios de financiación del Banco Central Europeo– para incrementar la deuda pública en 200.000 millones de euros entre 2019 y 2021. Buena parte de las reformas aprobadas en los últimos años tienen un contenido más ideológico que político, se intenta silenciar a los organismos independientes –como el Banco de España o la AIREF– que alertan sobre los desequilibrios de la economía y las políticas perjudican especialmente a los colectivos –como autónomos o propietarios de vivienda– que no gozan de la simpatía del Gobierno.

Sin embargo, los defensores a ultranza de la intervención pública son los mayores enemigos de la credibilidad a su política presupuestaria. Los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2021 y 2022 se elaboraron a partir de unas proyecciones macroeconómicas totalmente irreales. Por poner solamente un ejemplo, en diciembre de 2021 el Gobierno mantenía una previsión de crecimiento de la economía española para el año 2022 del 7% del PIB, cuando la Comisión Europea la había cifrado en el 5,5% un mes antes. Estas distorsiones implican sobrevalorar partidas importantes de los ingresos públicos –como la recaudación tributaria– e infravalorar otras de gasto –como las ayudas sociales o las prestaciones por desempleo– con las consiguientes desviaciones en el déficit público.

Estos problemas en la elaboración del Presupuesto se ven reproducidos con posterioridad en su ejecución. Acabamos de conocer el Informe sobre la Distribución Territorial de la Inversión del Sector Público Estatal en el año 2021, que revela que solamente se ejecutó el 67% de la inversión aprobada para ese año.

Según el Gobierno, estos Presupuestos contenían una inversión productiva y social inédita, imprescindible para el crecimiento y transformación de la economía española, y un tercio de la misma se ha volatilizado. Ante esta situación, la incapacidad manifiesta del Gobierno para gestionar la inversión presupuestada nos lleva a plantearnos: ¿qué va a ocurrir con los Fondos Comunitarios de Recuperación Económica? Si llevan el mismo camino, tendremos un serio problema.

En todo caso, estas desviaciones invalidan el papel del Presupuesto como mecanismo de asignación de recursos, pasando de ser un instrumento de planificación económica a convertirse en otra herramienta de la propaganda gubernativa. En respuesta a la cuestión que planteaba Wolf, la confianza en que un Gobierno como este dirija de forma adecuada la asignación y distribución de recursos de la economía es ninguna.

Santiago Álvarez García es profesor Titular de Hacienda Pública, Universidad de Oviedo