Existe un amplio consenso sobre la necesidad de reformar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), un instrumento clave para garantizar el buen funcionamiento y la sostenibilidad de la Unión Monetaria. Fue la propia Comisión Europea quien, en febrero de 2020, inició un proceso de reflexión en torno a las reglas fiscales motivado por la percepción compartida de que, tal como estaban concebidas, eran excesivamente complejas, poco transparentes y manifiestamente incapaces de evitar comportamientos presupuestarios irresponsables. Y es que, desde su aprobación, se han producido múltiples incumplimientos del PEC. Casi todos los países se han saltado el pacto en algún momento, los primeros Alemania y Francia en 2003, la propia España durante diez años tras la crisis de 2008, y ninguno ha sido sancionado por ello.
El proceso de revisión de la gobernanza fiscal del euro se vio interrumpido por la pandemia. En efecto, las reglas fiscales han estado suspendidas desde marzo de 2020, cuando la Comisión activó la cláusula de escape del PEC para permitir que los países pudieran gastar libremente para hacer frente a las consecuencias económicas y sociales de la pandemia. El debate sobre la reforma se relanzó hace cosa de un año y la Comisión por fin ha presentado su propuesta de reforma del PEC con el objetivo de hacerlo más eficaz, abriendo así el debate entre los Estados miembros, que tienen hasta 2024 para alcanzar un acuerdo.
A grandes rasgos, tras una primera lectura de la propuesta, la Comisión propone planes de ajuste plurianuales (cuatro años ampliables hasta siete si los ajustes progresan adecuadamente) e individualizados para la reducción de la deuda. Es decir, que el ritmo de los ajustes se adaptará a las circunstancias concretas de cada país, si bien los planes deberán ser aprobados por el Consejo. Además, se establecen tres grupos de países en función del tamaño de sus desequilibrios en términos de deuda pública con diferentes niveles de intensidad de ajuste. Las sanciones económicas serán menores que las actuales, pero más automáticas, y también se prevén sanciones “reputacionales” como la intervención de los ministros de Economía nacionales ante el Parlamento Europeo para dar cuenta de los motivos del incumplimiento. Finalmente, la propuesta prevé conceder un mayor protagonismo consultivo a las autoridades fiscales independientes nacionales.
Aun asumiendo que el documento de la Comisión no es más que una propuesta presentada al debate, lo cierto es que incorpora elementos que ya pueden ser sometidos, cuando menos, a la duda razonable sobre su eficacia si quiera potencial.
La primera consideración al respecto es que el incumplimiento reiterado de las reglas fiscales hasta la fecha no tenía como culpable su diseño. Es cierto que eran reglas complejas y opacas que estaban basadas en las estimaciones sobre el déficit público estructural, lo que aconsejaba su reforma porque su supervisión era costosa y, en cierto modo, subjetiva por estar sometida al arbitrio de quien realizara las estimaciones. No obstante, el que quiso cumplir las reglas las cumplió. Pensar que un mero cambio de diseño va a torcer la irresponsabilidad presupuestaria demostrada y declarada por Gobiernos como el de España forma parte de esa candidez burocrática que desgraciadamente manifiesta tan a menudo la Comisión Europea. El argumento real de que la independencia monetaria del BCE requiere entornos fiscales controlados y estables, se compadece mal con la presión reiterada desde ámbitos políticos nacionales sobre el mantenimiento de políticas monetarias laxas que permitan seguir posponiendo las necesarias reformas pendientes.
En segundo lugar, la complejidad de las actuales reglas fiscales no parece resolverse en esta nueva propuesta que introduce nuevos elementos de arbitrariedad política y una miscelánea de posibles situaciones difícilmente gobernable. En este sentido, la división de los países en tres grupos en función del tamaño de su desequilibrio de deuda se entiende mal. Hoy día cualquiera puede entender que niveles idénticos de la ratio deuda/PIB no implican niveles ni siquiera similares de sostenibilidad. Dicho de otro modo, parece evidente que la deuda de Japón (257% respecto al PIB) es más sostenible que la de Sudán (210%), por poner un ejemplo. Esta evidencia la trata de resolver la Comisión con un complejo sistema de equiparación que recuerda mucho a las estimaciones del déficit estructural que queremos dejar atrás. Seguramente, bastaba con establecer una regla clara de limitación del crecimiento del gasto nominal primario, perfectamente observable y evaluable por cualquier ciudadano europeo, para conocer la verdadera voluntad de un país de ir o no hacia la consolidación fiscal.
Luego está el asunto de las sanciones. Se nos transmite que serán menores y más automáticas, pero realmente no existe elemento de comparación. Como es bien sabido, nunca se han impuesto las sanciones previstas en el PEC y, por tanto, lo único valorable es la voluntad de la Comisión de seguir intentando imponer sanciones económicas, esto es, más gasto, a países con dificultades de control del gasto. Como complemento, se introduce el concepto de sanciones “reputacionales” amenazando a los incumplidores con que sus ministros de Economía y/o Finanzas tengan que dar explicaciones ante el Parlamento Europeo. Francamente, tal y como está conformado el Parlamento hoy, la sensación es que esas comparecencias pueden acabar con más aplausos que pitos entre las algaradas de la izquierda, los populistas y los cada vez más tibios defensores de la austeridad. De nuevo, se podrían haber analizado y propuesto medidas más serias en términos de reputación, como la limitación de acceso a fondos europeos o incluso la limitación del voto de los incumplidores en determinadas decisiones en el Consejo.
En definitiva, sin ánimo de ser exhaustivo, son muchos los elementos en esta propuesta que hacen dudar de su eficacia y, sin embargo, son esos mismos elementos los que podrían augurar que saliera adelante porque, en el fondo, mantiene el statu quo actual que se resume en que los incumplimientos serán matizables y el coste de oportunidad de incumplir no será elevado.
