El Acord d’investidura entre el Partit dels Socialistes de Catalunya i Esquerra Republicana de Catalunya de 7 de agosto de 2024 incluye como uno de sus principales aspectos el del anuncio de un nuevo sistema de financiación para Cataluña, que presenta numerosos elementos en común con el sistema de Concierto con el País Vasco o de Convenio con Navarra. Según el propio texto del Acord, “no se trata de reformar el modelo de financiación común, sino de cambiarlo sobre un nuevo paradigma basado en la singularidad y en la bilateralidad”. Lógicamente, el Acord es un pacto político sin contenido jurídico, por lo que cualquier evaluación constitucional del mismo es provisional y condicionada a las soluciones propuestas en los textos prelegislativos que se publiquen.
El establecimiento de un sistema de financiación singular y bilateral para Cataluña quieren fundamentarlo algunos[1] en la disposición adicional primera de la Constitución que, como es conocido, proclama el amparo y respeto de “los derechos históricos de los territorios forales” cuya actualización se efectuará de acuerdo con la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Siguiendo este planteamiento, el reconocimiento constitucional de la protección de la singularidad de los territorios forales ha de extenderse a Cataluña, al menos, en el ámbito financiero y fiscal.
Ya de entrada, es más que discutible esta interpretación de la expresión “territorios forales” referida a territorios distintos de las provincias vascas y Navarra. El párrafo segundo de la Disposición Derogatoria de la Constitución opera una “restauración foral” sobre las provincias vascas al derogar las leyes consideradas “abolitorias” de 1839 y 1876. Los derechos históricos de esos –y solo esos– “territorios forales” tienen además una interpretación auténtica, constitucional, que no es la que les da el discurso historicista del nacionalismo.
Frente a estas tesis expansivas se ha de recordar la doctrina emanada de la STC 158/2019, de 12 de diciembre de 2019, que examinó la constitucionalidad de un elevado número de artículos de la Ley de las Cortes de Aragón 8/2018, de 28 de junio, de actualización de los derechos históricos de Aragón. En su FJ 4º se resume con toda contundencia la postura del intérprete supremo de la Constitución sobre el ámbito territorial de la disposición adicional primera. Así, desde el punto de vista positivo se recuerda que en el FJ 4º de la STC 110/2016, de 9 de junio, se “afirma taxativamente que las partes del territorio a las que resulta de aplicación la disposición adicional primera CE son las comprendidas actualmente en la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra (FJ 4)”. Desde una óptica negativa queda clara la exclusión de otros territorios del ámbito de aplicación de la disposición adicional primera CE: “los derechos reconocidos a los territorios históricos por la disposición adicional primera CE, así acotados, no son por tanto extensibles a otras comunidades autónomas, aunque sobre una determinada materia hayan asumido idénticas competencias” o “la extensión del ámbito de aplicación de la disposición adicional primera CE a otros territorios es constitucionalmente inviable con independencia de que el instrumento normativo empleado a este fin sea un estatuto de autonomía o la legislación ordinaria, estatal o autonómica”. Tal postura del TC no resultó novedosa ya que se había manifestado previamente en una forma similar al enjuiciar la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 en el FJ 5 de la STC 31/2010, de 28 de junio, expresando que “Solo de manera impropia podría entenderse que tales derechos históricos son también, jurídicamente, fundamento del autogobierno de Cataluña, pues en su expresado alcance constitucional únicamente pueden explicar la asunción estatutaria de determinadas competencias en el marco de la Constitución, pero nunca el fundamento de la existencia en Derecho de la Comunidad Autónoma de Cataluña y de su derecho constitucional al autogobierno. Los derechos, instituciones y tradiciones aludidos en el precepto, lejos de fundamentar en sentido propio el autogobierno de Cataluña, derivan su relevancia constitucional del hecho de su asunción por la Constitución y, desde ella, fundamentan, en términos constitucionales, el sistema institucional y competencial instaurado con el estatuto de autonomía”.
La exclusión de la posibilidad de que Cataluña sea considerada como un territorio foral por mor de la disposición adicional primera CE conlleva la inclusión de esta Comunidad Autónoma en el sistema de financiación de régimen común y conduce a analizar si es posible dotar de singularidad a la financiación de Cataluña en el marco de la Ley Orgánica 8/1980, de 8 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
Reconocido en el art.156 el derecho a la autonomía de las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias respetando los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, en el art.157.3 CE se delega en el legislador estatal a través de una Ley Orgánica la función y la responsabilidad de concretar el sistema de distribución de competencias financieras y tributarias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, limitándose a señalar los principios básicos (autonomía, coordinación y solidaridad) a los que ha de responder tal regulación. En cumplimiento de este cometido se aprobó la LOFCA, cuyo contenido ha ido evolucionando a lo largo del tiempo sucediéndose diferentes modelos de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común. En su versión inicial, el sistema de financiación autonómico se basaba en las transferencias, aunque tras las reformas efectuadas mediante la LO 3/1996, de 27 de diciembre, LO 7/2001, de 27 de diciembre, y LO 3/2009, de 18 de diciembre, evolucionó hacia un sistema basado en el principio de corresponsabilidad fiscal fundamentalmente mediante la cesión de tributos estatales cuya potencia recaudatoria no es posible despreciar, acompañada de cierta capacidad normativa sobre algunos de ellos (50% de la recaudación territorializada del IRPF y del IVA, 58% de la recaudación territorializada de los principales impuestos especiales). Junto a la cesión de los tributos cedidos continúan teniendo cierto peso las transferencias corrientes o de capital provenientes del Estado, así como el endeudamiento público, sin que los tributos propios hayan despegado en cuanto a su capacidad recaudatoria dadas sus limitaciones normativas.
Dentro de este marco normativo se plantea la duda de si resulta posible reservar un régimen especial de financiación en la LOFCA para Cataluña diferenciado del régimen aplicable al resto de Comunidades Autónomas de régimen general.
El FJ 131 de la STC 31/2010, de 28 de junio, expone que el art.138.2 CE al proclamar que las diferencias entre los Estatutos de Autonomía “‘no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales’ no está imponiendo una homogeneidad absoluta en dichos ámbitos, pues ello iría contra el criterio del apartado 1 del mismo artículo, que configura al principio de solidaridad como instrumento para alcanzar un ‘equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español’. Por tanto, lo que la Constitución proscribe son las diferencias que carezcan de justificación objetiva y razonable, conllevando beneficios que otras Comunidades Autónomas, en las mismas circunstancias, no podrían obtener”. La interpretación a sensu contrario de esta afirmación consiste en considerar que el nuevo sistema de financiación autonómica que se negocie y se acuerde en relación con Cataluña ha de ser un sistema al que se permita la adhesión de otras Comunidades Autónomas “en las mismas circunstancias”, de forma que estas últimas puedan optar libremente por incorporarse o no al nuevo sistema sin que sea constitucionalmente viable no ofertar la posibilidad de incorporación al nuevo sistema a otras Comunidades Autónomas. A nuestro juicio, la singularidad no está en el origen del régimen sino en el resultado de que el mismo sea aceptado únicamente por Cataluña o sea también aceptado por la voluntad de otras Comunidades Autónomas en las mismas circunstancias que se manifiesten favorables a la modificación del statu quo existente.
Por otro lado, el Acord prevé impulsar las competencias de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat regulado en el art.210 EAC y definido como el órgano bilateral de relación entre la Administración del Estado y la Generalitat en el ámbito de la financiación autonómica. Sin embargo, en el FJ 135 de la STC 31/2010 se aclara que el sistema de competencias de este órgano “no excluye ni limita la capacidad de los mecanismos multilaterales en materia de financiación autonómica ni quebranta la reserva de ley orgánica prevista en el art.157.3 CE y las consiguientes competencias estatales”.
Tales palabras dejan clara la condición de la LOFCA como norma estatal con naturaleza de ley orgánica que delimita las competencias financieras de las comunidades autónomas no forales dotándolas de valor jurídico. En la redacción actual de la LOFCA son muchas las cuestiones objeto de regulación con fuerza vinculante. Esta norma incluye, entre otras materias, unos principios generales sobre la financiación autonómica entre los que se encuentran el principio de suficiencia financiera, de lealtad institucional o de solidaridad entre nacionalidades y regiones (art.2), regula la composición y competencias del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas como órgano de coordinación en materia fiscal y financiera en el que están presentes representantes del Estado y de las Comunidades Autónomas (art.3), se enumeran de forma taxativa los recursos públicos y privados de las Comunidades Autónomas (art.4), limitaciones a los tributos propios creados por las Comunidades Autónomas (art.6), definición y puntos de conexión (art.10) y enumeración de los tributos susceptibles de cesión (art.11), detalle de las competencias atribuidas a las comunidades autónomas en materia normativa sobre los tributos cedidos (arts.17 y 19). En consecuencia, cualquier actuación del Consejo de Política Fiscal y Financiera como órgano multilateral o de la Comisión Mixta como órgano bilateral está limitada por el sistema de competencias establecido en la LOFCA. La ampliación de las competencias por la Comisión Mixta tendría que encontrar amparo normativo en una nueva redacción de los artículos correspondientes de la LOFCA. Sería necesario, en consecuencia, una modificación del contenido de la LOFCA para reforzar y ampliar las competencias de titularidad de la Comisión Mixta actualmente atribuidas.
No cuela lo de buscar encaje constitucional a lo que es un disparate constitucional. Puestos a buscarle explicación, solo se encontrará en la necesidad de respiración asistida de un Gobierno en trance agónico dispuesto a conceder cualquier cosa. Una maniobra que puede acabar asfixiándole, porque la jugada está muy torpemente concebida: anuda con más fuerza el dogal que le sujeta al secesionismo catalán, ahonda en la desvertebración del Estado, enajena las pocas adhesiones que los socialistas encuentran en el resto de la nación. Solo ganan los secesionistas.
Excluidos de la agenda sanchista los pactos de Estado, solo quedan minorías nacionalistas con que concertar lo único que cabe concertar con ellas: la dislocación del Estado. Hasta el punto en que esa combinación se complique tanto que acabe por hacerse inviable. Es lo que empieza a suceder. Basta con fijarse en la dinámica en que se ha metido el PNV adhiriéndose al “bloque de investidura”. Competencia cada vez más estrecha de Bildu, caída en intención de voto, pérdida de proyección en todos los indicadores demoscópicos: un mal negocio que no se rentabiliza simplemente agitando el fantasma de la “ultraderecha”.
Si el Acord se sustancia, consagrará un hecho altamente significativo: el PNV apoyando a un Gobierno que extiende el régimen de Concierto a otro territorio, liquidando así la singularidad foral vasca y navarra. Será interesante, en próximas convocatorias, atender las explicaciones del PNV a la hora de justificar la “pluralidad” de la “singularidad” foral.
[1] https://documentos.fedea.net/pubs/ap/2025/ap2025-01.pdf?utm_source=wordpress&utm_medium=actualidad&utm_campaign=estudio&_gl=1*1a0lk8c*_ga*MTMwNTI2NDAzNi4xNzM3MDIyMTAw*_ga_K71EGLC8JC*MTczNzAyMjA5OS4xLjEuMTczNzAyMjExNS4wLjAuMA..
