Santiago Álvarez García es profesor titular de Hacienda Pública en la Universidad de Oviedo
Ante una recesión “sin precedente en tiempo de paz”, como calificó la presidenta del Banco Central Europeo, Christine Lagarde, a la crisis que estamos padeciendo, la política económica tiene que dar una respuesta adecuada para que la recuperación sea lo más rápida posible
En la vertiente de la política monetaria, afortunadamente para los países que formamos parte de la zona euro, el Banco Central Europeo está adoptando medidas proporcionadas a la magnitud de la crisis, con programas de liquidez y de compra de activos, tanto públicos como privados, sin precedentes, dirigidas a mantener la liquidez del sector financiero, asegurando las condiciones de financiación para todos los sectores de la economía, evitando que la crisis económica degenere en una crisis financiera e impidiendo que se produzcan incrementos desmesurados en las primas de riesgo de los países más afectados.
Sin embargo, como la propia Lagarde no se ha cansado de recordar, en la respuesta a la crisis la política monetaria desempeña un papel fundamental, pero complementario. El papel central le corresponde a la política fiscal de los distintos Estados, con el apoyo en caso necesario de las ayudas que está implementando la Unión Europea.
El problema para España es que la política fiscal articulada por el Gobierno no solamente es insuficiente en relación con la profundidad de la crisis, sino que adolece de un problema de credibilidad que obliga a cuestionar su sostenibilidad en el medio plazo.
Es difícil confiar en la política fiscal de un Gobierno que ha sido incapaz de articular una mayoría parlamentaria que le permita aprobar unos presupuestos en los dos últimos años, viéndose obligado a prorrogar por dos veces los elaborados en 2018 por el Gobierno del Partido Popular, que tanto criticó, y que fueron aprobados en medio de la moción de censura de junio de ese año.
La desconfianza aumenta cuando se constata cómo el Gobierno abandonó este último año la senda de consolidación fiscal seguida desde el año 2012. El 31 de marzo comunicó a la Comisión Europea que el déficit de 2019 ascendía a 33.882 millones de euros, el 2,64% del Producto Interior Bruto (PIB). En abril la Comisión corrigió estas cifras, elevando el déficit a 35.195 millones de euros, el 2,83% del PIB, el tercero más alto de la UE. Este aumento del déficit en relación con el del ejercicio 2018 se produjo por un incremento de los gastos públicos de un 4,1%, frente a un crecimiento de los ingresos del 3,3% (1).
A pesar de estas cifras, francamente preocupantes, el Gobierno parece congratularse al valorar que “estos datos implican que España se mantenga por segundo año consecutivo por debajo del 3% de déficit público, lo que permitió abandonar el año pasado el brazo correctivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento” (2). Se omite en esta valoración que España, tras la derogación por parte del Consejo de la UE del Procedimiento de Déficit Excesivo en el que se encontraba inmersa desde el año 2009, ha pasado a estar sometida al denominado “brazo preventivo” del PEC. También obvia que las autoridades europeas le alertaron, en el mes de noviembre, del riesgo significativo de incumplimiento de los requerimientos de convergencia hacia el equilibrio presupuestario fijados para 2019 y 2020 (3).
Tampoco hizo caso el Gobierno a la advertencia del Banco de España de que, ante la necesidad de que la política fiscal adoptara a corto plazo un papel más activo, para hacer frente a la desaceleración de la actividad económica que se estaba produciendo, recordaba que “existe un amplio consenso en que la prioridad para aquellas otras economías con niveles de deuda elevados, como es el caso de España, debe continuar siendo alcanzar una posición presupuestaria más saneada, de modo que se genere un margen de maniobra mayor para combatir una eventual desaceleración más acusada de la actividad” (4).
Esta falta de previsión, que supuso desaprovechar la fase expansiva del ciclo económico “para construir un colchón presupuestario que habría permitido afrontar desde una posición más sólida la actual crisis sanitaria” (5), ha limitado la capacidad de respuesta de la política fiscal española a la crisis, en la que se han movilizado unos recursos públicos muy inferiores a los de otros países de la UE (6).
Finalmente, la primera estimación que ha realizado el Gobierno sobre los efectos de la crisis económica, en la Actualización del Programa de Estabilidad 2020 remitida el día 30 de abril a Bruselas, en vez de despejar dudas, introduce mayores interrogantes sobre las consecuencias que tendrán sobre el déficit y la deuda pública tanto la propia crisis como las medidas de política económica que está adoptando.
Las previsiones macroeconómicas asumen que la crisis tendrá “un impacto muy elevado en la actividad económica en el corto plazo, con una vuelta a la normalidad progresiva (‘V asimétrica’)” (7). Para el año 2020 se estima una caída del PIB del -9,2%, seguida de una recuperación en 2021 del 6,8%.
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), considera que estas previsiones, que se sitúan dentro del rango de las elaboradas por otros organismos públicos y privados, son asumibles siempre que se cumplan las hipótesis realizadas sobre la duración de la pandemia y que las medidas de política económica consideradas en el cuadro macroeconómico sean las aprobadas hasta este momento. Sin embargo, no descarta que se puedan producir escenarios más adversos derivados principalmente de la intensidad de la recuperación (8).
De hecho, en el Informe presentado el día 6 de mayo, publicó sus propias proyecciones en las que, en función de la extensión temporal de la pandemia, y de la influencia de las características estructurales de la economía en la recuperación, considera que la contracción del PIB en 2020 se situará en un intervalo entre el -8,7 y el -12,8% del PIB, por lo que la previsión del Gobierno se sitúa cerca de su escenario más favorable. Para 2021 identifica mayores riesgos en el proceso de recuperación, considerando que el PIB podría situarse cinco puntos porcentuales por debajo de su nivel anterior a la crisis (9).
Sin embargo, el mayor problema aparece en la valoración del impacto presupuestario de la crisis. En el aval de las previsiones realizadas por el Gobierno, la AIReF destacaba que: “no ha recibido el escenario fiscal ni el detalle de la valoración de las medidas aprobadas y su traslación al cuadro macroeconómico. Este hecho, por un lado, dificulta la valoración de la consistencia de los cuadros macroeconómicos inercial y con medidas, y, por otro lado, impide evaluar la coherencia entre el escenario macro y fiscal” (10). El Informe sobre la actualización del Programa de Estabilidad es más contundente, ya que destaca que las previsiones fiscales de la Actualización del Programa de Estabilidad no parecen completamente coherentes con su escenario macroeconómico (11).
En relación con el impacto presupuestario de las políticas implementadas para hacer frente a la crisis, el Gobierno estima en algo más de 28.400 millones de euros el coste de las medidas discrecionales adoptadas en la vertiente del gasto público, y una reducción de ingresos de 6.120 millones de euros por las medidas aprobadas en relación con impuestos y cotizaciones sociales (12). Por su parte, las estimaciones de la AIReF sitúan este coste entre 3,7 y 4,8 puntos del PIB, si bien considera que la mayor parte de las medidas, en torno al 95%, tienen carácter temporal y revierten de forma automática, por lo que no generarán gasto adicional en próximos ejercicios (13).
En lo que se refiere a las proyecciones fiscales realizadas por el Gobierno para el año 2020 (14) (el Plan de Estabilidad no incluye proyecciones presupuestarias para 2021), se estima que el déficit público, medido en términos de necesidad de financiación, será del -10,34% del PIB, con un déficit primario del 7,7 y una carga de intereses de la deuda pública del 2,6%. La deuda pública alcanzaría el 115% del PIB.
Los gastos públicos se incrementarán en 54.765 millones de euros, con un ratio gasto público/PIB que pasará del 41,9% en 2019 al 51,5% en 2020. Los ingresos públicos disminuirían, en términos absolutos, en 25.711 millones de euros, aunque el ratio ingreso/PIB aumentará del 39,1 al 41,2% en este período.
En lo que se refiere a los ingresos tributarios del conjunto de las Administraciones Públicas, medidos en términos de contabilidad nacional, se prevé una pérdida recaudatoria del 5%, 13.874 millones de euros, incrementándose la presión fiscal del 22,3 al 23,5% del PIB.
Las previsiones realizadas por la AIReF elevan el déficit para 2020 a un intervalo entre el -10,9 y el -13,8% del PIB, con unas previsiones de ingresos entre el 39,5 y el 39,4% del PIB, ambos escenarios por debajo de la previsión del Gobierno del 41,2%. Los gastos se situarían entre el 50,4 y el 53,2% del PIB, quedando la estimación del Gobierno, del 51,5%, entre ambos escenarios. También empeoran las previsiones de ingresos impositivos, que se situarían en un intervalo entre el 22,3 y el 22,1% del PIB, con una estimación de caída de la recaudación entre el 8,7 y el 12,8% (15).
La AIReF, a diferencia del Gobierno, incluye en su Informe proyecciones fiscales para 2021. La estimación de déficit se mueve entre -7,5 y -9,4 puntos porcentuales del PIB.
Finalmente, la deuda pública se situaría en un rango entre el 115 y el 122% del PIB en 2020 y entre el 117 y el 124% del PIB en 2021. La acumulación de los déficits primarios será el factor que contribuirá en mayor medida a dicho incremento.
En la parte de recomendaciones, la AIReF plantea al Gobierno la necesidad de establecer un Plan de Reequilibrio que sirva de orientación fiscal a medio plazo y garantice de manera realista y creíble la sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas, y que no adopte ninguna medida de carácter permanente sin considerar su financiación, con la finalidad de preservar la sostenibilidad de las cuentas públicas (16).
Esperemos que esta vez el Gobierno no desoiga las advertencias, ya que todos los datos nos llevan a pensar que el déficit final será muy superior al previsto y que, más pronto que tarde, el Gobierno no va a tener más remedio que acudir a los instrumentos aprobados por la Unión Europea, fundamentalmente al Mecanismo Europeo de Estabilidad, para poder financiarlo.
(1) Gobierno de España: Actualización del Programa de Estabilidad 2020, abril de 2020, páginas 42 y siguientes.
(2) Gobierno de España: Actualización del Programa de Estabilidad 2020, página 42.
(3) Banco de España: Informe Trimestral de la Economía Española, diciembre de 2019, página 68.
(4) Banco de España: Informe Trimestral de la Economía Española, página 8.
(5) Banco de España: Informe Trimestral de la Economía Española, marzo de 2020, página 14.
(6) Funcas: Respuesta de la política fiscal a la crisis del Covid-19. Cuadros Comparativos, 30 de abril de 2020.
(7) Gobierno de España: Actualización del Programa de Estabilidad 2020, 30 de abril de 2020, página 6.
(8) AIReF: Aval de las previsiones macroeconómicas del programa de estabilidad 2020-2021, 1 de mayo de 2020, páginas 3 y 4.
(9) AIReF: Resumen Ejecutivo del Informe sobre el Programa de Estabilidad 2020-2021, 6 de mayo de 2020, páginas 6 y 7.
(10) AIReF: Aval de las previsiones macroeconómicas del programa de estabilidad 2020-2021, página 3.
(11) AIReF: Resumen Ejecutivo del Informe sobre el Programa de Estabilidad 2020-2021, página 11.
(12) Gobierno de España: Actualización del Programa de Estabilidad 2020, páginas 55 a 59.
(13) AIReF: Resumen Ejecutivo del Informe sobre el Programa de Estabilidad 2020-2021, páginas 8 y 9.
(14) Gobierno de España: Actualización del Programa de Estabilidad 2020, páginas 64 y siguientes.
(15) AIReF: Informe sobre la Actualización del Programa de Estabilidad 2020-2021, 6 de mayo de 2020, páginas. 67 a 75.
(16) AIReF: Resumen Ejecutivo del Informe sobre el Programa de Estabilidad 2020-2021, página 13.
